Nowa polityka spójności szansą dla miast

14 lutego swoje funkcjonowanie rozpoczął związek ZIT zawarty pomiędzy Gdańskiem, Gdynią, Sopotem oraz 33 innymi gminami i powiatami z województwa pomorskiego. W jego ramach ma być zrealizowane 59 projektów za łączną sumę 255 mln euro. Podobne związki powstają także w innych województwach i mają być szansą na bardziej efektywne wydawanie pieniędzy, a w rezultacie lepszy rozwój miast. Czym w istocie są ZITy i czego można spodziewać się po zreformowanej polityce spójności piszą Anna Baucz i Piotr Żuber.

W perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020 Polska jest największym beneficjentem zreformowanej polityki spójności. Kwota, którą mamy do dyspozycji, jest podobna do tej z poprzedniego okresu (nieco wyższa w cenach bieżących). Należy jednak pamiętać, że zmianom, w niektórych obszarach nawet dość znacznym, ulegają zarówno zasady programowania, jak i część mechanizmów wdrożeniowych. Do najważniejszych z nich należy m. in. wprowadzenie większego nacisku na koordynację działań z różnych funduszy (1) mechanizmów powodujących większe ukierunkowanie polityki spójności na rezultaty, szerszej skali warunkowości w pozyskiwaniu środków europejskich oraz zintegrowanego podejścia terytorialnego jako równoprawnego obok tematycznego podejścia do prowadzenia działań rozwojowych. Zmiany te wynikają z chęci większego niż dotąd wiązania celów i działań polityki spójności z realizacją celów rozwojowych całej Unii Europejskiej, a nie tylko poszczególnych krajów i regionów, jak i dążeniem do zwiększenia jej skuteczności i efektywności w ich osiąganiu.

Doświadczenia z poprzednich perspektyw finansowych i nowe podstawy teoretyczne rozwinięte na bazie koncepcji nowej geografii ekonomicznej wskazują, że odnowiona polityka spójności będzie skuteczna tylko wówczas, gdy będzie pozwalała na łączenie europejskiego know-how i zasobów finansowych z różnymi potencjałami terytorialnymi (place based approach).

Poważne zmiany następują także w kontekście roli i sposobów wsparcia dla miast i obszarów miejskich. Zreformowana polityka spójności nie może być już utożsamiana z polityką regionalną – jej podmiotem i przedmiotem stają się wszystkie terytoria, co oznacza względne zmniejszenie roli poziomu regionalnego i wzrost znaczenia (zarówno przy programowaniu, zarządzaniu, jak i realizacji) działań rozwojowych miast, obszarów wiejskich czy też specyficznych obszarów funkcjonalnych, takich jak obszary metropolitarne, górskie, nadmorskie, wyspy itp. Ruch w kierunku szerszego włączenia społeczności terytorialnych i władzy publicznej działającej na poziomie lokalnym w realizację odnowionej polityki spójności należy oczywiście odnieść do istniejących struktur terytorialnych i tradycji poszczególnych krajów.

Gdy weźmiemy pod uwagę dotychczasowe zapisy dokumentów programowych (zarówno dokumentu strategicznego – Umowy Partnerstwa, jak i poszczególnych programów operacyjnych) oraz dotychczasowy przebieg konsultacji społecznych, w których aktywnie wzięli udział liczni reprezentanci władz lokalnych, ruchów miejskich i społeczeństwa, wydaje się, że w Polsce odnowiona polityka spójności może być nie tylko dostarczycielem kolejnej porcji środków na rozwój miast. Może ona też, co istotniejsze, stać się zaczynem ukształtowania nowej, bardziej aktywnej roli miast w prowadzeniu polityki rozwoju. Taką nową rolę wspierają zresztą także przygotowane przez rząd i opublikowane w lipcu 2013 roku „Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020”. W dużym stopniu jednak wzrost znaczenia miast w polityce rozwoju zależeć będzie od nich samych – od jakości ich dokumentów programowych, od innowacyjności w podejściu do rozwoju zintegrowanego, od pokazania woli i możliwości współpracy, od zdolności do ukształtowania nowego modelu relacji władza publiczna – obywatele, wreszcie od skutecznego korzystania z nowych instrumentów rozwoju terytorialnego oferowanych w ramach nowej polityki spójności.

Nowa jakość

Miasta były dotychczas głównymi beneficjentami wsparcia Unii Europejskiej i sytuacja ta nie zmieni się w przyszłości. Zreformowana polityka spójności w najbliższych latach nadal będzie namacalnie zmieniać polskie przestrzenie zurbanizowane. Miasta – zarówno małe, jak i duże – mogą więc liczyć na nowe inwestycje infrastrukturalne, a mieszkańcy będą mogli korzystać ze szkoleń czy innych form wsparcia. Zmienia się jednak w dużym stopniu sposób finansowania miejskich projektów rozwojowych. W większym niż dotychczas zakresie i w sposób zintegrowany, przy udziale różnych funduszy, będą budżetowane kompleksowe strategie, plany rozwojowe czy rewitalizacyjne. W nowej perspektywie finansowej mniejsze znaczenie w tym kontekście przypisane zostało pojedynczym projektom.

Oznacza to, że nie wystarczy już przygotowanie pojedynczych projektów i przedstawienie ich do oceny instytucji zarządzającej na poziomie krajowym lub regionalnym (aczkolwiek ten tryb nadal będzie możliwy). Ta zmiana jest związana z faktem zwiększenia roli regionalnych programów operacyjnych (RPO) i ilością dostępnych w nich środków. Jako że programy regionalne zawierają też szereg działań dedykowanych miastom, zarówno infrastrukturalnych, jak i tych z zakresu wsparcia dla kapitału społecznego, w wielu przypadkach do ich uruchomienia niezbędne jest przedstawienie strategii rozwoju lub, w zależności od wymogów, planów rewitalizacyjnych, przeciwdziałania ubóstwu, itp. Zakres tych działań jest nieograniczony – należy jednak zapomnieć między innymi o pojedynczych drogach lokalnych niesłużących inwestycjom przedsiębiorstw czy przewymiarowanych obiektach sportowych i rekreacyjnych, takich jak np. parki wodne.

Doświadczenia obecnego okresu wskazują bowiem, że realizacja tego typu obiektów niestety bardzo często nie wynikała z dokładnego rozeznania zapotrzebowania wśród mieszkańców i analizy ekonomicznej, co w perspektywie najbliższych lat może odbić się negatywnie na budżetach miast. Tym bardziej, że uwaga zostanie skierowana w większym stopniu na jakość dokumentów programowych (które muszą zawierać uzasadnienie i wskaźniki zakładanych rezultatów) oraz włączanie w proces decyzji społeczności lokalnych, biznesu oraz współpracę horyzontalną i wertykalną z innymi administracjami lokalnymi, regionalnymi i administracją państwową.

Obszarom miejskim dedykowane będzie także komplementarne wsparcie z programów krajowych, w ramach których realizowane będą przede wszystkim duże inwestycje infrastrukturalne. Przykładowo, w ramach PO Infrastruktura i Środowisko, zarządzanego z poziomu krajowego, można będzie finansować projekty transportowe – np. budowę sieci szynowych wraz z zakupem niskoemisyjnego taboru. Realizacja dużych projektów transportowych będzie mogła być uzupełniana komplementarnymi projektami, prowadzonymi w ramach programów regionalnych, np. w zakresie budowy parkingów typu parkuj i jedź, tworzenia wspólnego biletu aglomeracyjnego czy też realizacji ścieżek lub parkingów rowerowych. Należy jednak pamiętać, że wszystkie projekty (i te duże, i mniejsze) powinny wynikać z dedykowanych strategii niskoemisyjnego transportu publicznego lub zapisów strategii rozwoju danego miasta czy obszaru zurbanizowanego.

PO Infrastruktura i Środowisko będzie też dawał możliwości finansowania różnych strategicznych projektów z zakresów takich jak zwiększanie efektywności energetycznej, środowiskowej, infrastruktura komunalna, ochrona dziedzictwa kulturowego czy też strategiczna infrastruktura zdrowia. Instrumenty te mogą, ale tylko przy właściwym zaprogramowaniu i wpisaniu ich w szerszy kontekst rozwojowy danego terytorium, zwiększać potencjał rozwojowy poszczególnych miast, w których takie projekty będą realizowane.

Oczywiście miasta będą także adresatem znacznej części działań (ale nie w formie oddzielnych przeznaczonych dla nich priorytetów inwestycyjnych) w ramach PO Inteligentny Rozwój. W programie tym pojawia się szereg możliwości wzmocnienia potencjału miast w zakresie tworzenia i transferu innowacji oraz współpracy sektora badawczo-rozwojowego i instytucji akademickich z lokalnymi przedsiębiorcami. Specyficznym programem operacyjnym, który przyczyni się do wzmocnienia części ośrodków miejskich, jest specjalny program dedykowany wsparciu Polski Wschodniej – Program Operacyjny Polska Wschodnia. Ciężar programu przeniesiony zostanie ze wsparcia rozwoju infrastruktury technicznej na działania skierowane do przedsiębiorców i na realizację projektów z obszaru B+R.

Funkcjonalny rozwój

W nowej perspektywie finansowej większego znaczenia nabiera więc podejście funkcjonalne do rozwoju, w tym do rozwoju obszarów miejskich. Podejście funkcjonalne zakłada odejście od postrzegania problemów czy też potencjałów przez pryzmat granic administracyjnych. Zgodnie z nim na rozwój miasta nie możemy więc patrzeć jedynie z perspektywy granic administracyjnych. Powinniśmy spojrzeć szerzej i dostrzec, że miasto to organizm, na rozwój którego duży wpływ mają zarówno otaczające gminy, jak i mniejsze jednostki, takie jak dzielnice. A te niejednokrotnie potrzebują wsparcia o specjalnym charakterze, np. w postaci zintegrowanych działań rewitalizacyjnych.

W ramach zreformowanej polityki spójności podejście funkcjonalne realizowane będzie między innymi przy pomocy nowego instrumentu, przewidzianego w rozporządzeniach unijnych, które regulują realizację tej polityki, czyli tzw. Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT). ZIT to narzędzie zakładające przeniesienie części zadań, związanych z zarządzaniem funduszami strukturalnymi UE (minimum to wpływ na wybór projektów) na niższy – niż krajowy i regionalny – poziom decyzyjny. Zostaną one więc oddelegowane na przykład do miast czy też ich obszarów funkcjonalnych. W Polsce w wyniku trwającej już prawie dwa lata publicznej dyskusji zdecydowano o wykorzystaniu ZIT do realizacji projektów przede wszystkich na obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich. W wyniku decyzji podejmowanych na poziomie regionalnym lista ZIT może zostać zwiększona o inne obszary miejskie lub o obszary o innym charakterze (np. subregiony). W zamierzeniu ZIT ma wspomagać lepsze wykorzystanie potencjałów najbardziej konkurencyjnych obszarów w kraju i wspierać współpracę w obrębie ich działania. Przy pomocy tego instrumentu miasta wraz z otaczającymi je gminami będą mogły realizować wspólne zintegrowane przedsięwzięcia, działania finansowane w ramach dwu-funduszowego RPO z EFRR i EFS. Co istotne, dzięki wymaganej przez regulacje UE Strategii dla obszaru ZIT będą miały też szansę zapewniać koordynację przedsięwzięć finansowanych z programów krajowych (np. dużych inwestycji infrastrukturalnych).

Fundusze w ramach ZIT przeznaczone mogą być przede wszystkim na realizację projektów z zakresu:

• zrównoważonego rozwoju, sprawnego transportu łączącego miasto i jego obszar funkcjonalny,
• rewitalizacji obszarów zdegradowanych (projekty łączące działania typowo inwestycyjne z działaniami miękkimi)
• wspierania efektywności energetycznej (kompleksowa modernizacja energetyczna budynków)
• poprawy stanu środowiska przyrodniczego na obszarze funkcjonalnym miasta
• wzmacniania rozwoju funkcji symbolicznych miasta oraz poprawy dostępu i jakości usług publicznych w całym obszarze funkcjonalnym
• wzmacnianie badań, rozwoju technologicznego oraz innowacji.

Realizacja ZIT stanowi, jak widać, istotną zmianę w zarządzaniu środkami Unii Europejskiej. Większość gmin prowadziła dotychczas projekty unijne, nie patrząc na potrzeby gmin ościennych. ZIT umożliwia zupełnie nowy sposób współpracy samorządów. Miasta i otaczające je gminy oraz władze województw muszą wspólnie ustalić cele do osiągnięcia i wskazać inwestycje do zrealizowania.

Należy jednak pamiętać, że utworzenie ZIT wiąże się z powierzeniem pewnej odpowiedzialności w zarządzaniu środkami UE różnym szczeblom, ale jednocześnie wymaga od tworzących go podmiotów zwiększenia stopnia odpowiedzialności w podejmowaniu decyzji oraz odpowiedniej zdolności administracyjnej. Samorządy realizujące ZIT zobligowane są do zawiązania zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa (np. stowarzyszenia czy też porozumienia) oraz przygotowania wspólnej Strategii ZIT. Znajdą się w niej m. in. najważniejsze cele i przedsięwzięcia przewidziane do realizacji. Muszą one również podpisać porozumienie o wdrażaniu ZIT z zarządem danego województwa, ponieważ projekty realizowane w ramach ZIT finansowane będą ze środków RPO. Wszystkie te wymogi mają na celu stymulowanie tworzenia trwałych partnerstw w obrębie miasta (szczególnie wojewódzkiego), które będą kontynuować współpracę również po 2020 roku, gdy najprawdopodobniej formalnie zakończy się współpraca w ramach ZIT. Należy także wspomnieć o obowiązku włączania społeczności lokalnych zarówno w przygotowanie strategii, jak i wybór najlepszych projektów z niej wynikających.

Od 2014 roku miasta i ich obszary funkcjonalne mogą dodatkowo korzystać ze specjalnie dla nich przygotowanych instrumentów, takich jak Sieć Rozwoju Obszarów Miejskich czy też Innowacyjne Działania na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju Miejskiego. Są to narzędzia przygotowywane i zarządzane bezpośrednio przez Komisję Europejską. Co więcej, nadal realizowany jest specjalny program sieciowania miast – URBACT. W jego ramach miasta europejskie nawiązują współpracę i wymieniają się wiedzą w zakresie konkretnej tematyki, np. wspierania przedsiębiorczości czy też rewitalizacji zdegradowanych kwartałów. Z drugiej strony każdy z partnerów pracuje nad swoim planem działań, który wskazuje, jak miasto wraz z lokalnymi partnerami planuje rozwiązać konkretny problem, a więc np. wspierać przedsiębiorczość. Warto zainteresować się programem URBACT i przystąpić do jednego z tworzonych projektów.

W nowej perspektywie nie zmieniają się więc zasadniczo możliwości finansowania rozwoju miast. Ulega jednak zmianie rola i sposób wdrażania działań dla obszarów zurbanizowanych. Mechanizm ten wymaga nowego, lepszego przygotowania merytorycznego, zarówno administracji miejskich, jak i ich partnerów instytucjonalnych oraz reprezentantów lokalnych społeczności. By mu sprostać, musimy też oczywiście nauczyć się cierpliwości w mozolnej budowie instytucjonalnego systemu współpracy przy programowaniu i realizacji działań rozwojowych.

(1) W rzeczywistości mówimy obecnie o ukierunkowanych wspólnych działaniach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów wiejskich (EFROW) i Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR) dla osiągania wspólnie wyznaczonych działań rozwojowych. Fundusze te łącznie uzyskały wspólną, nową nazwę; Europejskie Fundusze Inwestycyjne i Strukturalne (European Investment and Structural Funds – ESIF)

 

Dyrektor Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Przewodniczący Grupy Roboczej ds. Działań Strukturalnych