Internetowe narzędzia partycypacji w stolicy – dwie perspektywy

W Warszawie niewątpliwie dużo się konsultuje, w tym coraz częściej z użyciem narzędzi internetowych. Nie zawsze jednak konsultacje przynoszą takie efekty, jakich spodziewają się ich uczestnicy. Postaramy się opisać, co zawodzi w procesie konsultacji z perspektywy uczestnika i organizatora, a także zastanowimy się, jakie są tego przyczyny.

Z uwagą przeczytaliśmy artykuł Michała Czepkiewicza Internetowe Narzędzia Partycypacji z 18.01.2013 r. Przytoczone w tekście przykłady dobrze pokazują, jak może docelowo wyglądać udział mieszkańców we współdecydowaniu o mieście. Co więcej, mamy w Polsce przykłady udanego wdrożenia internetowych narzędzi partycypacji, jak przytoczone Naprawmyto.pl. Uważamy jednak, że aby zapewnić pełny sukces podobnym inicjatywom, należy rozwiązać szereg problemów, które dostrzegliśmy podczas konsultacji z perspektywy organizatora oraz uczestnika. W tekście poruszymy kwestie związane z zapewnieniem dostępu do informacji publicznej, ograniczoną możliwością przyswajania i przetwarzania informacji przez urzędników i mieszkańców, a także zwyczajną dobrą wolą decydentów w zakresie rzeczywistego uwzględniania zebranych opinii podczas podejmowania decyzji.

Jak możemy przeczytać w Diagnozie Społecznej 2011, społeczeństwo obywatelskie w Polsce wciąż jest na wczesnym etapie rozwoju i wymaga realnych działań, które zachęcą obywateli do szerszego udziału w życiu publicznym. W Warszawie we współrządzeniu najbardziej widoczne są organizacje pozarządowe, szczególnie dzięki licznym Komisjom Dialogu Społecznego. Mimo wszystko napotykają one jednak na szereg barier, które utrudniają im codzienne funkcjonowanie. Osoby działające w sferze konsultacji w stolicy stykają się codziennie zarówno z dobrymi jak i złymi praktykami. Współpraca wielu urzędów z organizacjami pozarządowymi nierzadko przypomina rywalizację. Można zaryzykować stwierdzenie, że za sukces uważane jest często przechytrzenie drugiej strony i przymuszenie jej do konkretnych działań, na przykład poprzez wykorzystanie odpowiednich przepisów administracyjnych. Z korzyścią zarówno dla urzędników jak i przedstawicieli organizacji byłoby skupienie się na konstruktywnej współpracy, której efektem będzie wypracowanie i realizacja rozwiązań ważnych problemów dotyczących nas wszystkich.

5 poziomów partycypacji

Jak zauważył Michał Czepkiewicz, internetowe narzędzia wspomagające partycypację muszą odpowiadać potrzebom i możliwościom urzędów, które mają wykorzystywać zebrane dane. W Polsce wciąż uczymy się, jak konsultacje powinny wyglądać. Aby obrazowo pokazać, na jakim etapie jest włączania mieszkańców we współdecydowanie, posłużymy się jedną z wielu drabin partycypacji autorstwa International Association for Public Participation (http://www.iap2.org). IAP2 wyróżniło 5 poziomów konsultowania ze względu na wpływ mieszkańców na podejmowane decyzje: informowanie, konsultowanie, włączanie, współpracę oraz upodmiotowienie.

Odwołując się do własnych doświadczeń ze stolicy, możemy stwierdzić, że niestety wciąż mamy problem ze spełnieniem wymagań najniższego, pierwszego poziomu. Dzieje się tak, chociaż podejmowane są również inicjatywy angażujące mieszkańców w wyższym stopniu niż tylko komunikacja jednostronna. Pisząc o narzędziach internetowych, warto zauważyć również, iż za ich pomocą można wspiąć się co najwyżej na poziom trzeci, w którym decydenci najpierw zobowiązują się rozważyć wszystkie zgłoszone opinie, a następnie w sieci zamieszczana jest informacja zwrotna, w której uczestnicy są poinformowani o powodach, dla których niektóre opinie zostały rozpatrzone pozytywnie, a inne odrzucone. Za pośrednictwem Internetu można zatem doprowadzić do rozwoju komunikacji obustronnej, a nawet do uproszczonych form dialogu. Już teraz możemy w sieci poczatować na przykład z burmistrzami Bemowa lub Ursusa. Ciekawa interakcja może też zachodzić na forum internetowym. Niełatwo jednak sprawić, aby zarówno mieszkańcy jak i urzędnicy chcieli z wyżej wymienionych narzędzi korzystać. Jako potwierdzenie tej tezy można przytoczyć wnioski płynące z sześciomiesięcznej praktyki funkcjonowania Forum Mieszkańców Ochoty.

Partycypacja przez internet – główne problemy

Aby aktywnie uczestniczyć, mieszkańcy, muszą przede wszystkim dowiedzieć się o możliwościach, które oferuje takie forum. W czasach dominacji portali społecznościowych nakłonienie internauty, aby regularnie wchodził na inne strony może okazać się niezwykle trudne. Warto więc rozważyć połączenie tych dwóch form działania w sieci lub nawet skupić się jedynie na mediach społecznościowych, jak zrobił to Pełnomocnik Prezydenta m. st. Warszawy ds. komunikacji rowerowej, Łukasz Puchalski. Ważne jest także, aby przekonać mieszkańców, że ich głos na forum konsultacyjnym ma znaczenie i ich opinia zostanie wzięta pod uwagę. Wreszcie należy pamiętać, że mieszkańcy wypowiadają się zazwyczaj wyłącznie w tych sprawach, do których są nastawieni negatywnie, na przykład gdy nie zgadzają się z planami urzędu. Dlatego często nie widać i nie słychać tych zadowolonych. Dlatego należy uruchamiać dyskusje twórcze, które nakłaniają uczestników nie tylko do zaopiniowania, ale także współtworzenia danego projektu.

Przedstawiciele administracji samorządowej nie chcą zaś uczestniczyć w dyskusjach na forum, ponieważ bilans korzyści i strat wydaje się ujemny. Można spotkać się z opiniami, że mieszkańcy przyjmują w konsultacjach postawę roszczeniową i oczekują bezwzględnej realizacji wszystkich swych postulatów. Ponadto widoczne obawy, że z uwagi na anonimowość w Internecie, forum i inne kanały komunikacji na linii urząd-mieszkańcy będą służyły do wyrażenia negatywnych opinii czy nawet obrzucenia obelgami przedstawicieli władzy czy urzędników. Naczelną zasadą wśród urzędników mogłoby być powiedzenie „nie wychylaj się”. Atmosfera wzajemnych uprzedzeń, negatywne nastawienie i brak zaufania z pewnością nie zachęcają do przełamania tej zasady i otwarcia na mieszkańców.

Główny problem z partycypacją, nie tylko za pośrednictwem Internetu, polega na braku gwarancji, iż zgromadzone podczas konsultacji sugestie rzeczywiście zostaną wzięte pod uwagę. Aby mechanizm partycypacji był udany, spełnił swoje zadanie, urzędnik musi wykazać się dobrą wolą i naprawdę wierzyć, iż zgromadzone opinie pozwolą mu podjąć lepszą decyzję. W minimalnym warunkiem jest chęć, aby rzeczywiście wziąć pod uwagę wyniki konsultacji. Jeśli spełniony zostanie ten warunek, mieszkańcy będą skłonni zmienić swoje negatywne zdanie o urzędnikach i uwierzyć, że mają realny wpływ na podejmowane decyzje. Najgorszym możliwym wyjściem jest obiecanie uczestnikom że ich opinie będą respektowane, a później zmiana decyzji. Warszawiacy chcą współdecydować o mieście. Niepokojące jest, że dla miasta większe znaczenie ma protestacyjny fanpage na Facebooku, tworzony pod wpływem chwilowego wzburzenia niż wnioski systematycznie zgłaszane w konsultacjach.

Największą wadą prowadzenia konsultacji przez Internet wydaje się brak konieczności dialogu pomiędzy uczestnikami konsultacji. Nawet na forach internetowych do tego przeznaczonych, użytkownicy chcą zazwyczaj jedynie przekazać ważne dla siebie kwestie, nie odnosząc się w żaden sposób do wypowiedzi innych uczestników. W idei partycypacji jest zaś ważne wzajemne poznanie się mieszkańców i zrozumienie często sprzecznych ze sobą potrzeb oraz wyobrażeń. Jest to szczególnie istotne w konsultacjach dotyczących zagospodarowania przestrzeni publicznej. Na ten temat opinie są niemal zawsze podzielone i urzędnicy często, pomimo szczerych intencji, nie są w stanie stwierdzić jaki jest interes społeczny, gdyż w trakcie konsultacji pojawiło się wiele sprzecznych opinii. Jest to oczywiście błędne rozumowanie, ponieważ niezależnie od przeprowadzenia konsultacji opinie i tak byłyby podzielone, zaś konsultacje umożliwiają tylko rozważenie argumentów i potrzeb wszystkich grup interesu i przez to podjęcie rozważnej decyzji przez urzędnika.

W stolicy zdarzają się oczywiście udane projekty konsultacyjne. Dobrymi przykładami były w minionym roku między innymi projekt Budżet partycypacyjny Domu Kultury Śródmieście oraz konsultacje w dotyczące uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W tym samym roku mieliśmy też do czynienia ze zmianą nazwy Mostu Północnego wbrew woli mieszkańców a także rozpoczęciem budowy przystanku kolejowego Warszawa Wilno. Przystanek powstał przede wszystkim zgodnie z interesem dewelopera, który nie zadbał o właściwy dostęp do stacji dla wszystkich mieszkających w tym rejonie warszawiaków, a jedynie mieszkańców budowanego osiedla. Tak długo jak interes społeczny nie będzie szanowany, tak długo mieszkańcy nie będą w pełni wierzyli w możliwości współdecydowania.

Następną kwestią jest możliwość przyswajania informacji przez mieszkańców oraz urzędników. Po pierwsze, między tymi dwiema grupami istnieje istotna bariera językowa, która utrudnia komunikację. Zdarzało się, że specjalistyczny język był traktowany przez uczestników konsultacji jako próba uniemożliwienia im zrozumienia sedna sprawy oraz wpłynięcia na podejmowane decyzje (przykładem mogą być konsultacje MPZP Szczęśliwice Płd.). W Internecie ten problem występuje ze zdwojoną siłą, ponieważ informacje w sieci zazwyczaj są zwięzłe, atrakcyjne i zrozumiałe. Nakłonienie urzędów do podawania informacji w ten sposób, który zarówno mógłby edukować oraz aktywizować mieszkańców, wydaje się nie lada wyzwaniem. Jest ono niezbędne, jeśli chcemy doprowadzić do dialogu włączającego wszystkie grupy mieszkańców. Już teraz cześć informacji dostępnych jest w BIP. Jednak tylko nieliczni są wystarczająco zdeterminowani, aby wejść na stronę internetową systemu, a jeszcze mniej osób potrafi z niego uzyskać potrzebne informacje. Dlatego uważamy, że zapewnienie pełnego dostępu do informacji publicznej jest potrzebne, ale samo w sobie nie rozwiąże problemu. Konsultacje są świetną okazją, aby urząd otworzył się na mieszkańców i w zrozumiały sposób przedstawił niezbędne w danej sprawie informacje. Dla mieszkańców proste i zrozumiałe materiały mogą być bodźcem, który spowoduje ich zainteresowanie tematem. Przeniesienie dyskusji do Internetu daje możliwość uprzedniego udostępnienia wszystkim zainteresowanym istniejących dokumentów i danych, dzięki czemu dyskusja może może stać się bardziej merytoryczna. Urzędnicy często narzekają, że mieszkańcy nie są dla nich partnerami do rozmowy, ponieważ nie mają wystarczającej wiedzy. Dzięki odpowiedniemu przygotowaniu uczestników można znacząco podnieść jakość dyskusji.

Organizacje pozarządowe – niewykorzystany potencjał

Ważnym problemem jest także niepełny dostęp do dokumentów wykonanych za publiczne pieniądze, jak wszelkiego rodzaju ekspertyzy, analizy czy decyzje środowiskowe i projekty budowlane. Obecnie osoby zainteresowane informacje czerpią z różnych źródeł. Większość istotnych dokumentów dotyczących infrastruktury, po uzyskaniu ich od urzędów, publikuje na swojej stronie internetowej SISKOM. Mimo przepisów prawnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, niektóre podmioty, w jak PKP, wciąż nie chcą udostępniać wszystkich dokumentów jak projekty koncepcyjne i budowlane. Takie opracowania pozwalają okolicznym mieszkańcom sprawdzić skalę planowanych zmian, wyrazić swoją opinię, a nawet udoskonalić projekt dzięki swoim uwagom. Brak rzetelnej informacji rodzi również protesty i potrafi zablokować proces inwestycyjny, czego dobitnym przykładem jest opóźniająca się budowa tramwaju na Tarchomin.

Szwankuje także przyswajanie informacji przez urzędników. Obfite raporty przygotowane w ramach konsultacji przez organizacje pozarządowe często nie spotykają się z uwzględnieniem w procesie decyzyjnym, co skutkuje niezadowoleniem autorów. Na przykładzie 2 projektów SISKOMu (Priorytety dla Tramwajów oraz Warszawska Mapa Barier) widzimy, że miasto jest w niewielkim stopniu zainteresowane wykorzystaniem danych zebranych i dostarczonych przez organizacje pozarządowe. Choć wspomniane akcje są spójne z celami strategicznymi miasta (uprzywilejowanie komunikacji publicznej), jednak miasto często woli podejmować równoległe inicjatywy. Okazuje się, że projekty organizacji nie mogą zbyt mocno uderzać w wizerunek miasta, a tworzone za pieniądze publiczne opracowania nie są wykorzystywane i lądują na dnie szafy, czekając na lepsze czasy i odważniejsze decyzje.

Deficyt zaufania barierą dla współdziałania

Z każdym rokiem rośnie świadomość urzędników oraz udział mieszkańców we współdecydowaniu. Niestety wciąż potrafimy się organizować głównie wokół protestów i nie wykorzystujemy wiedzy, którą już dysponujemy. Dlatego niezmiernie ważna jest obustronna inicjatywa w zakresie współpracy i współdecydowania: zarówno ze strony urzędu, jak i strony społecznej, czyli organizacji i mieszkańców. Jedynie zakończone sukcesem procesy partycypacyjne mogą powoli burzyć mur wzajemnej nieufności pomiędzy urzędnikami a działaczami społecznymi, który dziś hamuje efektywność działania obu grup. Narzędzia internetowe w partycypacji mogę się okazać bardzo przydatne, choć z pewnością nie zastąpią pełnych procesów konsultacyjnych. Przy ich podejmowaniu należy pamiętać o rzetelnej informacji wstępnej w zrozumiałym języku, dostępnej dla wszystkich zainteresowanych. Należy też zadbać o zapewnienie dostępu różnych grup mieszkańców do Internetu, organizując na przykład możliwość wyrażenia opinii w konsultacjach na komputerze w bibliotece. Dobre praktyki dowodzą, że współdziałanie jest możliwe i może być korzystne dla obu stron. Musimy się jednak od siebie nawzajem wciąż uczyć i rozpoznawać wzajemne potrzeby, a przede wszystkim doprowadzić do tego, aby podjęte już procesy partycypacyjne zakończyły się widocznymi efektami.

Autorzy:

Sylwia Borkowska, studentka gospodarki przestrzennej w EUROREG UW. Współtwórczyni Forum Mieszkańców Dzielnicy Ochota, http://forum.urzadochota.waw.pl

Adam Piotr Zając, student gospodarki przestrzennej w EUROREG UW oraz socjologii w Instytucie Socjologoii UW. Członek Zarządu SISKOM.

 

www.siskom.waw.pl