Debata: niedokończona reforma prokuratury?

Problem sprawności i wiarygodności prokuratury nieustannie powraca w dyskursie publicznym przy okazji kolejnych afer gospodarczych, głośnych procesów kryminalnych czy też podejrzeń nadużywania władzy.

Dlatego w ramach cyklu debat organizowanych przez Studenckie Stowarzyszenia Etyki Prawniczej na Uniwersytecie Warszawskim postanowiliśmy podjąć ten niezwykle ważny, aktualny i wywołujący niemałe kontrowersje temat jakim jest przyszłość prokuratury.

Tradycyjnie staraliśmy przyjrzeć zagadnieniu z wielu równoległych perspektyw: nie tylko politycznej i prawnej, ale etycznej oraz obywatelskiej. Zaproszenie do debaty przyjęli: Tomasz Darkowski – dyrektor Departamentu Prawa Karnego w Ministerstwie Sprawiedliwości, prokurator Jacek Skała ze Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP, dr Paweł Skuczyński z fundacji Instytut Etyki Prawniczej oraz Barbara Grabowska z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Przed uczestnikami debaty postawiono niełatwe zadanie dokonania kompleksowej oceny stanu prokuratury w dzisiejszej Polsce a także kierunków jej pożądanych i koniecznych reform. Analiza funkcji prokuratury w systemie wymiaru sprawiedliwości wymaga uwzględnienia specyfiki praw i obowiązków prokuratora unormowanych zarówno w ustawie ustrojowej – ustawie o prokuraturze, jak i przepisach kodeksu postępowania karnego i cywilnego. W obu tych obszarach dokonały się lub są projektowane istotne zmiany o doniosłych konsekwencjach. Uczestników debaty poprosiliśmy o ocenę tych zmian zarówno z perspektywy optymalnego modelu ustrojowego jak i konkretnych rozwiązań instytucjonalnych.

To oczywiste, że reforma prokuratury może powieść się tylko jeśli odpowiednie zmiany legislacyjne będą stanowiły wyraz realizacji konkretnego, przemyślanego modelu ustrojowego prokuratury. Decyzja o rozdzieleniu funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości miała tu oczywiście kluczowe znaczenie. Wciąż aktualnym pozostaje jednak pytanie czy prokuratura powinna być częścią władzy wykonawczej czy sądowniczej?

Projektowany model przesądzać musi wyraźnie o statusie prokuratora. Prokuratorzy jako funkcjonariusze państwowi nie stanowią wolnego zawodu, nie przyznano im również – jak w przypadku sędziów – atrybutu niezawisłości. Niewątpliwie jednak wraz z korpusem sędziowskim pełnią oni służbę publiczną.

Kluczem do odczytania roli prokuratora jest praworządność, na straży której stoi korpus prokuratorski. Od prokuratora oczekuje się zarówno doprowadzenia do ukarania przestępcy jak i udzielenia pomocy poszkodowanemu, wreszcie także ochrony osoby niewinnej. Dobrze oddają to postanowienia Zbioru Zasad Etycznych Prokuratorów przyjętego przez Stowarzyszenie Prokuratorów RP gdzie wskazuje się, że prokurator „jest strażnikiem interesów państwa, społeczeństwa i wymiaru sprawiedliwości”. W celu realizacji tych wartości prokurator korzysta z szerokiej władzę dyskrecjonalnej.

Przy takim określeniu zadań źródło instytucjonalnego napięcia tkwi w wyposażeniu prokuratorów w atrybut niezależności z jednoczesnym jej ograniczeniem w postaci zasady hierarchicznego podporządkowania. Prokurator w większości sfer działania zobowiązany jest do realizacji poleceń przełożonych. W modelu ścisłego powiązania prokuratury i władzy wykonawczej rodzi to automatycznie pytanie o rolę czynnika politycznego w funkcjonowaniu prokuratury.

Efektywność prokuratury zależy w praktyce od pozostawionych do dyspozycji tego organu instrumentów prawnych. Stąd panelisci zostali także poproszeni o ocenę pozycji prokuratora w postępowaniu sądowym w świetle proponowanych zmian prawa procesowego. Uczestnikom debaty postawiono pytanie jakie zmiany w organizacji  prokuratury wymusi reforma procesu karnego? Przypomnijmy, zakłada ona między innymi istotną zmianę roli procesowej prokuratora w związku ze wzmocnieniem kontradyktoryjności postępowania rozpoznawczego, skutkującym większą odpowiedzialnością prokuratora za wynik procesu,   przede wszystkim zaś zwiększeniem jego aktywności w trakcie rozprawy. Będzie to oznaczało nadanie urzędowi prokuratorskiemu wiodącej roli procesowej czyniąc prokuratora organem inicjującym postępowanie oraz sprawującym kontrolę nad ochroną praw jego stron oraz uczestników. Ogromnie znaczenie mają także planowane zmiany w organizacji zarządzania korpusem prokuratorski, przede wszystkim zaś wprowadzenie obowiązkowego referatu dla każdego prokuratora, a także określenie właściwości przedmiotowej prokuratur okręgowych do prowadzenia szczególnej kategorii spraw związanych przestępstwami gospodarczymi itp.

Poniżej przedstawiamy, krótkie wypowiedzi trojga panelistów odnoszące się do postawionych w trakcie debaty problemów:

1. Prokuratura wciąż na rozdrożu, Paweł Skuczyński

2. Pożądany model prokuratury, Jacek Skała

3. Cztery lata po reformie prokuratury – próba bilansu zysków i strat, Barbara Grabowska

Krzysztof J. Kaleta

dr Krzysztof J. Kaleta, filozof prawa i konstytucjonalista, adiunkt w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie Uniwersytetu Warszawskiego.