Celiński: Trzy modele wsparcia

Realizując badania DNA Miasta w Słupsku, Olsztynie i Gorzowie Wielkopolskim, zauważyliśmy, że konkursy grantowe dla NGO-sów organizowane przez władze tych miast zostały ukształtowane według odmiennych, niepisanych reguł. Różnice te przekładają się na podział pieniędzy z budżetu. Jesteśmy przekonani, że mamy do czynienia z trzema różnymi modelami, które mogą mieć istotne konsekwencje dla działalności pozainstytucjonalnych twórców kultury

Działalność niezależnych twórców i animatorów kultury, grup nieformalnych i organizacji pozarządowych jest nieodłącznym elementem życia kulturalnego każdego z miast. Przedsięwzięcia tych aktorów uzupełniają istniejącą ofertę, ale podmioty te są często jednymi z najbardziej aktywnych uczestników procesu tworzenia i realizacji lokalnej polityki kulturalnej. Dlatego też władze miast tworzą specjalne systemy wsparcia finansowego bądź merytorycznego, przeznaczone na działalność pozainstytucjonalną w kulturze.

Raport pochodzi z 12. numeru Magazynu Miasta. Numer dostępny nieodpłatnie w księgarni internetowej na www.magazynmiasta.pl  

Formy wsparcia

Środki przeznaczone na tego typu działalność najczęściej są rozdysponowywane w formie konkursów ofert na realizację zadań publicznych w zakresie kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego. Możliwości wsparcia są jednak znacznie szersze – począwszy od oferowania stypendiów i nagród fundowanych z pieniędzy publicznych, poprzez wprowadzenie narzędzia funkcjonującego na zasadzie małych grantów lub inicjatywy lokalnej, aż po wdrożenie formuły wynikającej z budżetów obywatelskich i rozwiązań zakładających mikrowsparcie. Istnieje również mechanizm umożliwiający powierzenie wykonania konkretnych zadań organizacjom pozarządowym lub opcja zakładająca współpracę urzędu i reprezentantów danego środowiska, opartą na umowach cywilnoprawnych, przy realizacji wspólnych projektów. Jesteśmy przekonani, że jakość systemu wsparcia działań pozainstytucjonalnych może mieć realny wpływ na stan miejskiej kultury.

Oczywiście trzeba zdawać sobie sprawę, że mała liczba dostępnych środków finansowych, nieprzejrzystość sposobów ich wydatkowania i mnożenie barier w dostępie do nich, np. przez dokonywanie przez urzędy błędnej interpretacji przepisów prawnych, może prowadzić do ogólnego zniechęcenia i wycofania się podmiotów nieformalnych z korzystania z takich form wsparcia. W Słupsku, Olsztynie i Gorzowie Wielkopolskim nie istnieją jednak tego rodzaju zagrożenia. We wszystkich tych miastach systemy konkursów dla NGO-sów realizowane są w sposób przejrzysty i otwarty, a suma przeznaczanych na nie środków z budżetu utrzymuje się na przyzwoitym, w skali całego kraju, poziomie.

Odmienne modele

Naszą tezę o odmienności modeli finansowania działań pozainstytucjonalnych w kulturze w tych trzech miastach budujemy na podstawie obserwacji różnicy w rozkładzie sum przyznanych grantów i powiązanym z tym wskaźnikiem liczby dofinansowywanych inicjatyw i organizacji. W mniejszym stopniu dotyczy to również charakteru tych organizacji. Istotną kwestią jest także fakt, że nasz wniosek nie jest konstruowany na podstawie wyników z jednego roku. Z perspektywy kilku lat zauważyliśmy pewne trendy – w przypadku Słupska i Gorzowa dostrzegalne w okresie przynajmniej od 2010 roku, a w Olsztynie od 2013 roku. Analizę oparliśmy na szczegółowych danych dotyczących zarówno sposobu podziału środków, liczby organizacji i wniosków aplikujących o wsparcie, jak i finalnego rozkładu (wysokości i proporcji) oraz charakteru dotowanych projektów.

Na tej podstawie twierdzimy, że:

• W Olsztynie utrwaliła się zasada dotowania maksymalnej liczby organizacji za pomocą stosunkowo niewielkich grantów.

• W Słupsku mamy do czynienia z systemem, który został zdominowany przez pięciu największych grantobiorców, którzy otrzymali ponad 77,3 proc. dostępnych środków.

• W Gorzowie Wielkopolskim możemy mówić o modelu plasującym się pomiędzy przypadkami Olsztyna i Słupska. Rozdział grantów jest tam znacznie bardziej równomierny.

O odmienności tych modeli świadczą m.in. dane statystyczne. W Gorzowie istnieje kilka dużych organizacji pozarządowych, które pozyskują relatywnie wysokie środki. Dwa najwyższe granty – po 95 000 zł – zostały przyznane w 2010 roku, ale w pozostałych latach sumy te były znaczne niższe. W 2011 roku było to 60 000 zł, w 2012 – 50 000 zł, w 2013 – 27 500 zł, w 2014 – 38 220 zł, w 2015 – 55 000 zł. Jednocześnie istnieje duża liczba organizacji, które pozyskują środki pozwalające na realizację znaczących projektów. Ponad połowa wniosków zgłoszonych w okresie 2010 – 2015 zyskiwała dofinansowanie na poziomie 8 000 zł i większym. W 2013 roku zaś ponad połowa wniosków uzyskała dofinansowanie na poziomie 10 000 zł i większym. Rozkład wysokości przyznanych dotacji w Gorzowie Wielkopolskim w ciągu ostatnich sześciu lat został przedstawiony na WYKRESIE 1. Jak czytać tego typu wykresy? Na osi Y zaznaczone są wartości odpowiadające wysokości grantów przyznanych w ramach konkursów ofert; na osi X przedstawiliśmy zaś liczby oznaczające numery wniosków. Dla przykładu – w 2010 roku w ramach konkursów grantowych zostało dofinansowanych 39 wniosków, z czego 25 przyznano kwotę wsparcia poniżej 10 000 zł. Wnioskom nr 38 i 39 przydzielono natomiast kwotę wsparcia w wysokości 90 000 zł. Przebieg linii odzwierciedla dokładny rozkład przyznanych dotacji dla każdego wniosku – jeżeli linia równomiernie pnie się w górę, można przyjąć, że rozkład dotacji jest zrównoważony. Jeżeli w pewnym momencie idzie ostro w górę, to mamy do czynienia z sytuacją, w której dwie lub trzy organizacje pozarządowe dostały znacznie wyższe sumy środków niż pozostali grantobiorcy.

Wykres 1. Rozkład wysokości przyznanych dotacji dla NGO-sów w Gorzowie Wielkopolskim w latach 2010 – 2015

Dla porównania w Olsztynie w 2013 roku średnia wysokość dofinansowania wyniosła 5 493 zł, w 2014 roku kwota ta zwiększyła się do 5 890,4 zł, a w 2015 spadła do sumy 5 274,7 zł. Jednocześnie w 2014 roku aż 85 proc. organizacji aplikujących o grant otrzymało dofinansowanie. W 2015 roku takich organizacji było 81 proc. Maksymalna kwota dofinansowania w 2015 roku wyniosła 15 000 zł, a 10 z ogólnej liczby 91 grantów przekraczało kwotę 10 000 zł. W 2014 roku najwyższy przyznany grant wyniósł 30 000 zł i tylko 12 z 73 organizacji otrzymało dofinansowanie na poziomie przekraczającym kwotę 10 000 zł. W 2013 roku maksymalnie można było otrzymać 18 000 zł. Sumę 10 000 zł przekroczyło tylko 9 wniosków z 72. Powyższe dane widać doskonale na wykresie przedstawiającym rozkład dotacji przyznanych NGO w ramach otwartych konkursów na realizację ofert z zakresu kultury w Olsztynie (WYKRES 2.).

Wykres 2. Rozkład dotacji przyznanych dla NGO-sów w ramach otwartych konkursów na realizację ofert z zakresu kultury w Olsztynie w latach 2013 – 2015

Przykład Słupska pokazuje natomiast, że możliwe jest zastosowanie innego modelu podziału środków finansowych pomiędzy aplikujące o nie organizacje pozarządowe. Słupsk, dysponując budżetem dla NGO w wysokości 300 000 zł, dotuje znacznie mniejszą liczbę projektów, ale w konsekwencji przekazuje też większe środki. Średnia kwota dotacji w tym mieście w 2013 roku wyniosła 11 904,76 zł, w 2014 roku było to 13 043,48 zł, a rok później 10 714,29 zł. Wprowadzenie takiego systemu wiąże się jednak z określonymi konsekwencjami. W latach 2010 – 2015 pięciu największych grantobiorców otrzymało łącznie 1,52 mln złotych, a więc aż 77,3 proc. wszystkich dostępnych środków w ramach konkursów NGO. Jednocześnie co najmniej trzy z tych organizacji są bardzo mocno związane ze słupskimi instytucjami kultury i korzystają z ich wsparcia przy realizacji projektów. Na kolejnych wykresach oraz w TABELI 2. przedstawione zostały dane umożliwiające porównanie omówionych tu przypadków.

Wykres 3. Suma przyznanych środków dla NGO-sów w latach 2010 – 2015

Wykres 4. Suma przyznanych środków dla NGO-sów w latach 2010 – 2015 (procent budżetu bieżącego na kulturę)

Wykres 5. Średnia wysokość przyznanych dotacji w konkursach dla NGO-sów w latach 2010 – 2015

Wykres 6. Mediana wysokości przyznanych dotacji w konkursach dla NGO-sów w latach 2010 – 2015

Porównanie działania dwóch skrajnych modeli – olsztyńskiego i słupskiego – przedstawione zostało na WYKRESIE 7. Linia ilustrująca rozkład dotacji dla NGO w Olsztynie bardzo powoli pnie się do góry – wynika to z faktu, że duża liczba przyznanych grantów wymusiła ich niewielką wysokość. Z kolei linia pokazująca rozkład grantów w Słupsku w pewnym momencie zaczyna piąć się w górę. To graficzna ilustracja dominacji pięciu największych grantobiorców.

Wykres 7. Porównanie rozkładu dotacji dla NGO w Słupsku i w Olsztynie w 2015 r.

Wnioski

Wydaje się, że model olsztyński może stanowić istotną barierę w procesie profesjonalizacji i instytucjonalizacji organizacji pozarządowych. Przyjęty w tym mieście wzór dofinansowania może sprawić, że organizacje pozarządowe nie będą dysponowały zasobami, by systemowo włączać się w modernizację polityki kulturalnej lub ubiegać się o fundusze poza budżetem miasta ze względu na problem braku możliwości sfinansowania wkładu własnego. Działanie modelu słupskiego sprawia zaś, że małe organizacje pozarządowe muszą konkurować z parainstytucjami kultury (czyli NGO-sami powołanymi przez instytucje kultury lub bardzo silnie z nimi związanymi oraz organizacjami działającymi już tak długo, że stały się w istocie instytucjami kultury). Małe, oddolnie zorganizowane stowarzyszenia i fundacje od sześciu lat wychodzą z tego procesu jako przegrane. Może się więc okazać, że środki kierowane w ramach konkursów dla NGO w tym mieście w praktyce trafiają nie do tych osób i organizacji, do których są kierowane. Bez dodatkowych badań nie jesteśmy jednak w stanie z całą pewnością stwierdzić, w jaki sposób różnice pomiędzy powyższymi modelami odbijają się na kulturze i polityce kulturalnej Olsztyna, Słupska i Gorzowa Wielkopolskiego. Dlatego też złożyliśmy w tym roku wniosek o sfinansowanie dalszych badań w tym obszarze do ministerialnego programu „Obserwatorium kultury”.

Artur Celiński – ekspert od polityki kulturalnej i znaczenia kultury dla rozwoju miast. Pomysłodawca i koordynator badania „DNA Miasta: Miejskie Polityki Kulturalne”. Redaktor i współredaktor raportów badawczych dotyczących polityki kulturalnej Radomska, Słupska, Elbląga, Gorzowa Wielkopolskiego i Olsztyna. Współpracował przy tworzeniu polityki kulturalnej w Gdyni, Łodzi, Bydgoszczy i Elblągu. Wiceprezes Zarządu Res Publica, szef zespołu projektu DNA Miasta i zastępca redaktorki naczelnej Magazynu Miasta

Artur  Celiński

Szef zespołu DNA Miasta, członek redakcji Magazynu Miasta i wiceprezes Fundacji Res Publica. Politolog. Inicjator i członek Zespołu ds. Miejskich Polityk Kulturalnych działającego przy Narodowym Centrum Kultury. Miejski aktywista - członek Kongresu Ruchów Miejskich. Ekspert od polityki kulturalnej i znaczenia kultury dla rozwoju miast. Promotor innowacji w zarządzaniu politykami publicznymi i wprowadzaniu narzędzi dialogu obywatelskiego.