Jednomandatowa okręgi wyborcze i ordynacja większościowa powracają ponownie do szerokiej debaty publicznej. Tym razem za sprawą Pawła Kukiza, który chce za pomocą JOWów odrodzić Rzeczpospolitą. Ten czarny koń aktualnych wyborów prezydenckich swój radykalizm postanowił oprzeć na wielokrotnie odgrzewanym motywie, po który sięgała już w przeszłości zarówno Platforma Obywatelska, jak i Antoni Macierewicz. Po sondażowych wynikach Kukiza widać, że JOW-y wciąż przemawiają do wyobraźni Polaków.

W 2008 r. napisałem artykuł, w którym zmierzyłem się z mitologizacją JOW-ów. Prześledziłem nie tylko okoliczności, w których JOWy stały się elementem oręża niepokornych i trampoliną dla rodzącej się wówczas Platformy Obywatelskiej, ale też realność formułowanych na ich podstawie obietnic.

Chciałem napisać nowy tekst, ale niestety nie było po co, bo Kukiz niczego nowego nie zaproponował. Sięgnął po prostu po to, co wykorzystał i wyrzucił Tusk, a potem użył metody kopiuj-wklej. Swoją drogą to smutne, że kandydaci określający siebie, jako antysystemowi nie są w stanie zaproponować niczego nowego, z czym warto byłoby polemizować.

Dla tych wszystkich, którzy jednak zastanawiają się nad tym, czy może jednak ze względu na JOWy nie poprzeć Kukiza polecam lekturę artykułu „W ordynacji bez zmian”, który opublikowałem w nr 193 „Res Publiki Nowej”. Tekst niestety wcale nie stracił na aktualności.

W ordynacji bez zmian

Istotnym elementem dyskusji o ordynacji wyborczej w Polsce jest proces mitologizacji systemu opartego na jednomandatowych okręgach wyborczych. Polega on na uznaniu bezdyskusyjnej, opartej na wybiórczych dowodach i danych empirycznych wyższości systemu większościowego nad proporcjonalnym. Proces ten wypływa z przekonania, iż zasada proporcji degeneruje demokrację, a jedynym na to lekarstwem jest wprowadzenie formuły first-past-the-post. To automatycznie naprawiłoby wszelkie nieprawidłowości w systemie partyjnym, politycznym i społecznym. Byłby to krok w kierunku umacniania demokracji i poprawy sytuacji obywateli.

Ważną cechą procesu idealizacji ordynacji większościowej jest postulat zmiany elity politycznej – uznaje się, że utrzymuje się ona przy władzy tylko dzięki wykorzystywaniu systemu proporcjonalnego. Wprowadzenie ordynacji większościowej spowodowałoby objęcie rządu przez nową, odpowiednią elitę stanowiącą faktyczną reprezentację społeczeństwa. Towarzyszy temu retoryka oddania decyzji w ręce obywateli, którzy stają się wówczas podmiotem, a nie przedmiotem decyzji.

Mitologizacja efektów ordynacji większościowej do 2003 r. nie była obecna w głównym nurcie dyskusji dotyczącej zmiany systemu wyborczego. Pozostawała elementem programów marginalnych partii i ruchów obywatelskich, które jednoznacznie kontestowały porządek polityczny stworzony w czasie obrad Okrągłego Stołu. Po 2003 r. sytuacja uległa diametralnej zmianie – tak sformułowany projekt, wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych, został przejęty przez partie mające realne szanse na przejęcie władzy – przede wszystkim przez Platformę Obywatelską oraz Prawo i Sprawiedliwość. Zmianie aktorów i przeniesieniu debaty na główną scenę polityczną nie towarzyszyła jednak rzetelna weryfikacja.

W konsekwencji oferta ordynacji wyborczej promowana przez PO niewiele różni się od tej, z którą identyfikowali się: Antoni Macierewicz, Jan Olszewski czy Jerzy Przystawa. Wprowadzenie systemu większościowego stało się skutecznym narzędziem mobilizacji antyeseldowskiego elektoratu i jednocześnie jedną z kluczowych obietnic wyborczych. Nie została ona nigdy zrealizowana. Tym razem powinno to być odbierane jak najbardziej pozytywnie. Fakt, że mitologizacja nie przerodziła się w obowiązujące prawo, uchronił nas od bolesnych rozczarowań. Nie chodzi o to, że system większościowy jest gorszy od proporcjonalnego, ale o retorykę, jakiej używano, by przekonać Polaków do zmiany. Miała ona być swego rodzaju magicznym pocałunkiem odczarowującym rzeczywistość – ze skompromitowanej, postkomunistycznej żaby w prawdziwie demokratycznego i obywatelskiego księcia.

Korzenie mitologizacji

Proces bezkrytycznego uwielbienia ordynacji większościowej rozpoczął się podczas debat nad syste- mem wyborczym w latach 1990–1993. Miało to miejsce, gdy projekt wprowadzenia jednomandatowych okręgów został, z różnych powodów, porzucony przez najważniejsze siły polityczne. Jedna z pierwszych konkretnych propozycji modyfikacji prawa wyborczego przygotowana przez Obywatelski Klub Parlamentarny w 1990 r. zawierała właśnie postulat wprowadzenia JOW-ów (1). OKP i Unia Demokratyczna wielokrotnie zgłaszały poparcie dla ordynacji mieszanej, w połowie lub przynajmniej w jednej czwartej opartej na jednomandatowych okręgach wyborczych. Specyfika ówczesnej sytuacji politycznej sprawiała jednak, że zmiany, które rzeczywiście wprowadzano, pozostawały w obrębie zasady proporcji. Takie rozwiązanie poparli również ci, którzy wcześniej opowiadali się za JOW-ami. Przyczyny tej decyzji nie są do końca oczywiste i mogą być interpretowane różnorako.

Odrzucenie JOW-ów spowodowało, że projektem zainteresowały się środowiska negatywnie nastawione do transformacji ustrojowej, a posiadające marginalną pozycję na scenie partyjnej. Nastąpiło wówczas połączenie głęboko zakorzenionego antykomunizmu z postulatem zmiany ordynacji większościowej. Był to jeden z decydujących czynników rozwoju procesu jej mitologizacji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było przekonanie, iż za wyborem systemu proporcjonalnego stało celowe działanie elit wywodzących się z tradycji okrągłostołowej, które chciały utrzymać się u władzy. Niemal automatycznie system większościowy stał się alternatywą, dzięki której możliwe było odsunięcie zachłannych elit i oddanie władzy w ręce obywateli.

Tego typu pogląd odnaleźć można w opublikowanym w marcu 1993 r. Apelu o referendum w sprawie ordynacji wyborczej autorstwa Jerzego Stępienia – ówczesnego senatora i Generalnego Komisarza Wyborczego Kraju. Postulował on wprowadzenie ordynacji większościowej oraz protestował przeciwko dopisaniu przymiotnika „proporcjonalne” do wymogów stawianych wyborom przez Małą Konstytucję z 1992 r. „Jedynym sposobem do ukształtowania właściwego systemu wyborczego jest zmiana konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyborów na rzecz wyborów większościowych w okręgach jednomandatowych” – pisze Stępień. Warto podkreślić bezwarunkowość tych słów – „jedynym właściwym” systemem jest system większościowy. Dlaczego? Jak twierdzi autor, tylko taki sposób przeliczania głosów zdolny jest spełnić oczekiwania tych, „którym zależy na szybkich, efektywnych i oczekiwanych zmianach w naszej Ojczyźnie. Zła ordynacja wyborcza jest ich najsilniejszym hamulcem”(2).

Potrzeba zmiany. Apel intelektualistów

Do 2002 r. kilkakrotnie pojawiały się pomysły wprowadzenia ordynacji większościowej. Na prawdziwy renesans tej idei trzeba jednak było czekać ponad 10 lat, kiedy to swoim autorytetem wzmocniły go nowo powstałe partie polityczne z Platformą Obywatelską na czele. Można powiedzieć, że Platforma sięgnęła po tradycje OKP-u – pierwszego popularyzatora ordynacji większościowej w Polsce. Tyle że oba projekty łączyło jedynie zainteresowanie zasadą first-past-the- post. Argumentacja zaś była bliższa propozycji Ruchu dla Rzeczpospolitej, Unii Polityki Realnej czy też Ruchu Katolicko-Narodowego.

Mitologizacja ordynacji nie powróciłaby jednak z taką siłą, gdyby nie specyficzne okoliczności, w jakich toczyło się życie polityczne w Polsce. Żądanie reformy było odpowiedzią na nieudolne działania rządu Leszka Millera. Afery korupcyjne, problemy ekonomiczne i nieudolność polityków spowodowały pojawienie się syndromów kryzysu państwa. Towarzyszyło mu rosnące zniechęcenie polityką i politykami, które pogłębiały korupcyjne skandale z „aferą Rywina” i działalnością komisji śledczej na czele. Niejasne tłumaczenia i brak wyraźnych kroków w kierunku naprawy sytuacji potęgowały nastroje społeczne cechujące się drastycznym spadkiem zaufania nie tylko do ówczesnego rządu, ale i całego systemu politycznego. Konsekwencją było pojawienie się organizacji i środowisk, dla których rządy Millera były dowodem, iż „prawdziwa” zmiana nigdy się nie dokonała, że Polską nadal rządzi układ.

Sytuacja ta nadawała nowy sens idei wprowadzenia JOW-ów jako gwarancji autentycznej zmiany. Wyrazem takich nastrojów był opublikowany w marcu 2003 r. Apel o nową ordynację wyborczą skierowany do Prezydenta RP przez grupę najwybitniejszych intelektualistów polskich (3). Zaniepokojeni faktem, że „polski system polityczny pogrążony jest w głębokim kryzysie” spowodowanym brakiem stabilności rządów, oligarchizacją partii politycznych oraz prywatą polityków, apelowali o natychmiastowe reformy. Pierwszym krokiem miała być zmiana ordynacji wyborczej. Proponowano odrzucenie systemu proporcjonalnego, oskarżanego o pozbawienie obywateli realnego wyboru reprezentantów i przekazanie go w ręce funkcjonariuszy partyjnych. Jako alternatywę proponowano metodę, która „sprawdziła się w najlepiej funkcjonujących demokracjach”, czyli ordynację opartą na jednomandatowych okręgach wyborczych. Wierzono, iż „ludzie odzyskają wówczas, wraz z poczuciem odpowiedzialności, wpływ na losy państwa, a politycy stać się mogą prawdziwymi reprezentantami”.

Marzyciele na salonach politycznych

Logika propozycji zmiany ordynacji wyborczej była bardzo prosta. Według niej system proporcjonalny wzmacniał kryzys, a większościowy dawał nadzieję na jego pokonanie. Organizacje, które kierowały się takim myśleniem, stanęły przed wielką szansą. Działający od 1993 r. Ruch Obywatelski na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych wzmocnił swoją pozycję na tyle, że na początku 2004 r. zdecydował się nawet na organizację akcji zbierania podpisów pod referendum w tej kwestii. Kryzys, którego symptomy opisano w Apelu, był doskonałą okazją dla opozycji politycznej Leszka Millera. Stawiała się ona w roli gwaranta nowego stylu i odpowiedniej jakości rządzenia. Aby uwiarygodnić obietnice, partie potrzebowały radykalnych projektów. Używając słów Romana Graczyka, ordynacja większościowa przestała być wówczas sprawą zajmującą „samych tylko marzycieli politycznych albo zgoła maniaków” i weszła na salony polityczne (4). „Nasz system polityczny już tylko od święta bywa nazywany demokracją. (…) Zmiana tego systemu to początek leczenia Polski z wszechwładzy partii, które dzisiaj przypominają bardziej grupy interesu niż stronnictwa polityczne. (…) W obowiązującym systemie wyborczym tkwią także przyczyny innych zjawisk: nawyku lekceważenia przez polityków opinii wyborców, narastającego poczucia bezsilności wyborców, coraz powszechniejszego przekonania, że nie mamy wpływu na bieg spraw w naszym kraju. Wszystko to grozi tym, że w wyborach uczestniczyć będzie coraz mniej ludzi, a życie polityczne zostanie na trwałe zdominowane przez wiernych swoim partiom aferzystów. Tak umierają demokracje”(5) – uzasadniała swoją propozycję wprowadzenia JOW-ów Platforma Obywatelska. Zorganizowana przez nią akcja „4xTAK dla Polski” była największym projektem politycznej mobilizacji społeczeństwa wokół reformy systemu wyborczego od 1989 r. Wzywając obywateli do ograniczenia skorumpowanej klasy politycznej, Platforma obiecywała, że wraz z wprowadzeniem JOW-ów zniknie niestabilność rządów, fragmentaryczność sceny politycznej, zwiększy się partycypacja obywateli, wyeliminowana zostanie korupcja i kompromitujący styl rządzenia. Najistotniejsza była decyzja o zbieraniu podpisów pod inicjatywą referendum w tej kwestii. Rozpoczęła mobilizację obywateli, którzy w ten sposób mieli wyrażać poparcie dla idei całej akcji „4xTAK”.

W podobnym czasie w memoriale Ruch Obywa- telskiego na rzecz JOW-ów Janusz Sanocki argumentuje, iż „obecny system wyborczy uważamy bowiem za główną przyczynę wielu patologicznych zjawisk w Polsce – słabości państwa, korupcji, nieodpowiedzialności posłów i ich miernej jakości intelektualnej i moralnej oraz bierności obywateli”. PO nie tylko powtórzyła argumentację Ruchu, ale nawet na jego wzór starała się zorganizować referendum w sprawie swoich postulatów. Co więcej, przyjęła także formułę ruchu obywatelskiego i starała się stworzyć wrażenie, że nie ma nic wspólnego ze skompromitowaną klasą polityczną. W swoim programie zwracała się bezpośrednio do obywateli: „Czy chcesz mieć rzeczywisty wpływ na to, kto będzie rządził Polską w Twoim imieniu? Czy chcesz, aby w Sejmie zasiadali przywódcy z prawdziwego zdarzenia, a nie cwaniacy ukryci za partyjnymi szyldami?”(6).

Partyjny szyld obcy był również członkom Ruchu Obywatelskiego na rzecz JOW-ów, w którego publicystyce można odnaleźć opinie, iż system proporcjonalny został wprowadzony, by zachować stan posiadania postkomunistów; że tak naprawdę rządzą nie CI, którzy rzeczywiście mają poparcie społeczne, i dopiero zmiana ordynacji pozwoli na odzyskanie władzy przez NAS – obywateli. Ruch jest zdania, że obecna ordynacja blokuje możliwość startu w wyborach kandydatom niezależnym, a promuje tych, którzy są wierni partii, a nie wyborcom.

Również Prawo i Sprawiedliwość w swoim programie zawarło postulat zmiany ordynacji. Środowisko to zwracało uwagę, że system proporcjonalny w mniejszym lub większym stopniu wzmacnia zjawiska takie, jak: niestabilność rządów, partykularyzm elit politycznych czy korupcja. Ich argumentacja nie była jednak kategoryczna, a spodziewane efekty – bezdyskusyjne. Projekt Prawa i Sprawiedliwości zakładał połączenie zalet systemu większościowego z proporcjonalnym. Warto dodać, że PiS, choć podzielał zasadę przeciwstawienia się demoralizacji polityki, przyjął strategię odmienną. Bracia Kaczyńscy od początku tworzyli partię, a nie ruch obywatelski. Skupili się na problemie korupcji i demontażu patologicznych służb specjalnych.

Dlaczego mit jest groźny?

Skuteczność logiki projektu zmiany ordynacji została potwierdzona – 750 tys. podpisów w 100 dni to zdarzenie bez precedensu w historii III RP – chwalił się Donald Tusk podczas przekazania zebranych pod projektem zmiany ordynacji podpisów na ręce Marszałka Sejmu. Wszystko byłoby dobrze, gdyby nie fakt, że logika ta opiera się na fałszywych przesłankach. Doświadczenia wynikające z badań bowiem pokazują, że samo stosowanie ordynacji proporcjonalnej nie degeneruje państwa, a wprowadzenie ordynacji większościowej go nie uzdrawia.

Tymczasem Ruch Obywatelski na rzecz JOW-ów głosi, iż „wprowadzenie proponowanej przez nas reformy ustroju państwa polskiego będzie początkiem jakościowej jego przebudowy we wszystkich dziedzinach”(7). Wiąże się to z przekonaniem sformułowanym przez Ortegę y Gasseta w „Buncie mas”, a także przez Krasnodębskiego w „Demokracji peryferii”. Budowa zdrowej demokracji nie jest możliwa bez odpowiednich fundamentów, w tym przypadku – ordynacji większościowej. Tylko ona zapewnia wybór najlepszych kandydatów, którzy zasłużyli na mandat pracą na rzecz obywateli. W tym tonie brzmi również wypowiedź Donalda Tuska, który w styczniu 2004 r. z trybuny sejmowej mówił – „(…) pomyślmy już dziś, tak by w przyszłości stało się to faktem, by w tej Izbie zasiadało nie 460 dobrych, słabych, fatalnych posłów, ale 230 naprawdę dobrych, wybranych w okręgach jednomandatowych”. Nieodłącznym elementem jest tu wiara w determinujący wpływ systemu wyborczego na systemy działające w państwie. Ordynacja stanowi podstawę warunkującą funkcjonowanie innych systemów – politycznych, partyjnych, ekonomicznych czy też kulturalnych. Konsekwencją jest teza, iż państwo zbudowane na systemie proporcjonalnym nie może działać prawidłowo. Nawet jeśli będzie wyposażone w demokratyczne instytucje, to za sprawą działania proporcjonalnie wybranych polityków ulegną one zniekształceniu.

Mit ordynacji większościowej opiera się na wierze, że jest ona warunkiem sine qua non silnego, prawdziwie demokratycznego państwa. Odstępstwo od zasady większościowej uznaje się za herezję. W tym przypadku istotne jest, że „sprawdzony i zweryfikowany system wyborczy” wcale nie musi potwierdzić swoich walorów w Polsce. Gdyby tak było, mielibyśmy do czynienia z idealnym modelem przeliczania głosów na mandaty, po który powinny sięgać wszystkie państwa. Praktyka pokazuje, iż trudno znaleźć dwa identyczne systemy wyborcze, a nawet jeśli, to często przynoszą on różne skutki. Przykładem niech będą Wielka Brytania, Kanada czy Indie. Państwa te stosują system większościowy oparty na większości względnej. Przynosi to jednak odmienne efekty, co daje się zauważyć już na poziomie kształtu systemu partyjnego – w Wielkiej Brytanii mamy dwie wielkie partie rywalizujące ze sobą na poziomie narodowym, zaś w Kanadzie i Indiach z powodzeniem funkcjonuje system wielopartyjny. Już na podstawie tak prostego przykładu można dostrzec, jak nieprzydatne jest umieszczenie systemu wyborczego jako elementu determinującego, a zatem wyjaśniającego kształt innych systemów w państwie. Taki wniosek prowadzi do poszukiwania innych czynników warunkujących powstawanie tego typu różnic.

„W kwestii politycznych następstw systemów wyborczych daleko więcej jest przypuszczeń niż naukowo uzasadnionych wniosków – twierdzi Dieter Nohlen – Empirycznie da się udowodnić, że systemy wyborcze większościowe nie zawsze potęgują konsolidację systemu partyjnego i łatwą alternację rządów. Dużo zależy także od konkretnych społecznych i politycznych warunków, w których dany system wyborczy funkcjonuje” (8). Tu właśnie kryje się największa groźba mitologizacji ordynacji większościowej. Zwolennicy reformy prawa wyborczego, którzy ulegli jej pokusie, zdają się wierzyć, że mają klucz do rozwiązania wszelkich problemów. Miałby on być niezbędny do pozbycia się wszechwładzy partii, niestabilności rządów, partykularyzmu elit politycznych, miernej jakość intelektualnej posłów, bierności obywateli, korupcji itd. To jednak nie tylko niepewne, ale często po prostu niemożliwe.

Mitologizacja ordynacji wyborczej przypomina stan ogólnospołecznej fascynacji demokracją przed 1989 r. Oczekiwania społeczne były wówczas zbyt wielkie w stosunku do tego, co demokracja przyniosła. Mówiono i wierzono, że wszystkim będzie żyło się lepiej. Okazało się jednak, iż sytuacja poprawi się, ale tylko tym, którzy na to zapracują. Podobnie może być z ordynacją większościową – nie ma gwarancji, że rozbudzone oczekiwania zostaną spełnione.

Włoska lekcja

Proces mitologizacji ordynacji większościowej można było zaobserwować we Włoszech na przełomie lat 80. i 90. Reforma prawa wyborczego została tam przeprowadzona do końca – zwolennikom systemu opartego na jednomandatowych okręgach udało się zorganizować referendum i zmusić Parlament do podjęcia decyzji. Casus włoski jest nie tylko ciekawy, ale również pouczający. Dowodzi bowiem, że 1) dzięki swojej idealnej wizji mitologizacja jest w stanie zdobyć poparcie ogromnej liczby obywateli, którzy decyzję w sprawie prawa wyborczego traktują jako sprzeciw wobec dotychczasowego establishmentu; 2) modyfikacja ordynacji nie prowadzi od rozwiąza- nia wszystkich problemów; 3) na ostateczny kształt ordynacji wpływa strategia partii oraz aktualna sytuacja na scenie politycznej. We Włoszech tendencje modyfikacji ordynacji wyborczej nasiliły się na początku lat 90., gdy większość establishmentu okazała się niezainteresowana rozwiązaniem kryzysu państwa. Jego oznakami były m.in.: partyjniactwo, korupcja, ignorancja i prywata polityków oraz niemożliwość rzeczywistej alternacji władzy. Symptomy te doczekały się nawet własnych określeń – „partiokracja”, „transformizm” i „tagentopoli”. „Partiokracja” oznacza, iż realne rządy sprawowały centrale partii politycznych. „Transformizm” określa specyficzną relację patron – klient obecną na włoskiej scenie politycznej (poszczególni deputowani, chcąc zachować lub wzmocnić swoje wpływy w regionie, wykorzystywali pozycje do takiego kształtowania decyzji ogólnopaństwowych, by były one korzystne dla danego regionu). Pod terminem „tagentopoli” kryje się natomiast zjawisko masowej korupcji.

To jednak nie jedyne problemy, z jakimi musieli zmagać się włoscy obywatele. Pojawiły się również kłopoty z powiązaniami polityki i mafii, nadużyciami służb specjalnych, rosnącą niekonkurencyjnością gospodarki, nielegalnym finansowaniem partii, nieefektywnością gospodarowania środkami publicznymi oraz nieskutecznością służb publicznych.

Należy również wspomnieć o kryzysie administracji publicznej, której daleko było do profesjonalizmu i niezależności. Warto przy tym wiedzieć, że włoski system polityczny należy do najbardziej specyficznych w Europie. Przez blisko 50 lat krajem rządziła Chrześcijańska Demokracja (DC). Wynikało to z formuły conventio ad excludendum, czyli wykluczenia ekstremizmów antysystemowych – profaszystowskiego (MSI) oraz komunistycznego (PCI). Nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby nie fakt, że komuniści cieszyli się średnim poparciem 20–30%. Dzięki temu na 53 utworzone do 1994 r. rządy, aż 45 razy w fotelu premiera zasiadał polityk DC. Do 1994 r. we Włoszech rządy zmieniały się średnio co 11 miesięcy. W większości były to jedynie zmiany personalne. Chadecy, PCI oraz socjaliści (PSI) do końca lat 70. uzyskiwali łącznie ok. 75 do 80% poparcia. Później nastąpił wyraźny spadek poparcia dla DC i koalicje musiały być coraz szersze – złożone nawet z pięciu partii. Konsekwencją była ich podatność na spory i kłótnie, co przyczyniało się do niskiej stabilności rządów. W procesie kształtowania się włoskiego systemu partyjnego istotną rolę odegrały uwarunkowania konstytucyjne – centralne usytuowanie parlamentu w strukturze władzy państwowej oraz prymat partii politycznych w pełnieniu funkcji pośredniczącej między władzą państwową a społeczeństwem. Konsekwencją tego był fakt, iż tylko partie i organizacje polityczne miały prawo wskazywać kandydatów w wyborach.

Wielokrotnie podejmowano próby reformy ustrojowej państwa, lecz nigdy nie wyszły one poza proces legislacyjny. Niemoc instytucjonalna umożliwiła powstanie ruchów pozaparlamentarnych, które zmobilizowały ogromną część społeczeństwa. Jed- nym z nich był Komitet na rzecz Reformy Wyborczej (COREL) z Mariem Segnim na czele. Wskazywał on system proporcjonalny jako jeden z najważniejszych czynników wpływających na pogłębienie kryzysu. Ordynację krytykowano za dopuszczenie do nadmiernej fragmentaryzacji systemu partyjnego, co doprowadziło do braku możliwości zdobycia przez jedną z partii absolutnej większości mandatów oraz wyczerpanie się możliwości koalicyjnych. Potęgowało to niestabilność systemu politycznego oraz utrudniało powołanie sprawnych rządów. Dodatkowo, zdaniem krytyków, obowiązujący system miał chronić nieodpowiedzialnych polityków przed utratą mandatu. Centrale partyjne wystawiały kandydatury gwarantujące pomyślne funkcjonowanie „układu”. Niezależni kandydaci nie mieli szansy na elekcję. Tym samym ordynacja proporcjonalna była winna korupcji oraz partiokracji.

Propozycja ruchów społecznych była oparta na konieczności zmiany ordynacji wyborczej. Podobnie jak w Polsce, wyjście z kryzysu uzależniono od zastąpienia systemu proporcjonalnego systemem jednomandatowych okręgów wyborczych. Nowa ordynacja miała skończyć z władzą central partyjnych i odsunąć od stołków skompromitowanych polityków. Specyfika włoskiej sceny politycznej sprawiła, że tego typu hasła cieszyły się ogromną popularnością. Dzięki temu Segniemu udało się doprowadzić do dwóch referendów – w czerwcu 1991 oraz 1993 r. Pierwsze z nich dotyczyło ograniczenia prawa wskazywania preferencji z trzech do jednego kandydata w wyborach do Izby Deputowanych, drugie było połączeniem aż ośmiu pytań dotyczących m.in. kwestii finansowania partii politycznych. Sukces pierwszego wzmocnił pozycję ruchów społecznych. Ze względów formalnych włoskie referenda mogą być tylko destrukcyjne – dają obywatelom możliwość odrzucenia tego, co im się nie podoba. Dlatego w 1993 r. nie postawiono pytania, czy Włosi chcą systemu większościowego, ale czy nie chcą systemu proporcjonalnego. Na tak zadane pytanie twierdząco odpowiedziało aż 82,7% Włochów biorących udział w referendum.

Tak ogromne poparcie można wyjaśniać, odwołując się do rzeczywistych zalet systemu większościowego. Biorąc jednak pod uwagę atmosferę kryzysu we Włoszech i związanej z nim działalności ruchów społecznych, można zaryzykować tezę, że referendum było głosowaniem przeciwko tradycyjnemu establishmentowi. Mimo że formalnie referendum odnosiło się tylko do Senatu, jego rzeczywiste znaczenie rozciągnęło się na cały system polityczny. Istotna była tu kampania referendalna, w której przeciwnicy proponowanej przez ruchy społeczne reformy byli zupełnie niewidoczni. Zadziałała ta sama logika, co w Polsce – system oparty na proporcji wzmacniał kryzys, a system większościowy był jedyną nadzieją na jego zażegnanie.

Wynik referendum zmusił włoski parlament do zajęcia się reformą prawa wyborczego. Istotną rolę zaczęły wówczas odgrywać strategie partii politycznych. Upadek muru berlińskiego i rozpad ZSRR spowodowały przeobrażenie się w 1991 komunistów (PCI) w Demokratyczną Partię Lewicy (PDS). Oznaczało to realny koniec formuły conventio ad excludendum. Chrześcijańska Demokracja została zdziesiątkowana przez afery korupcyjne. Jej miejsce na scenie partyjnej zajmie stworzona na dwa miesiące przed wyborami Forza Italia Silvia Berslusconiego. Silniejszą pozycję zyskały również tzw. partie nowego typu – z negatywnie nastawioną do tradycyjnych polityków i ich partii Ligą Północną na czele. Uchwalony kształt ordynacji wyborczej (75% posłów było wybieranych w okręgach jednomandatowych, reszta metodą proporcjonalną) różnił się jednak od propozycji wysuwanych przez ruchy referendalne. Było to oczywiście konsekwencją strategii wyborczych.

Co zatem przyniosły ruchy obywatelskie? Dzięki nim udało się sformułować oczekiwania co do zmian – m.in. dwubiegunowość systemu partyjnego, łatwiejsza alternacja władzy, ograniczenie korupcji i poprawienie stanu gospodarki, uproszczenie podziału mandatów, ułatwienie tworzenia stabilnej większości i personalizację wyboru. Do tego należy oczywiście dodać główny cel ruchu, czyli eliminację partiokracji. Wyjaśnianie zmian poprzez wprowadzenie nowej ordynacji prowadzi jednak na manowce. Nie tworzyła ona bowiem nowego, niezależnego od okoliczności porządku. Była raczej kontynuacją – kompromisem partii politycznych opartym na woli społeczeństwa, a nie zwycięstwem nad elitą polityczną. Zmiana ta nie była początkiem jakościowej przebudowy państwa, lecz jednym z jego etapów. Nowej ordynacji towarzyszyło bowiem wprowadzenie wielu zmian instytucjonalnych.

Część włoskich politologów, m.in. Warner, Gammbeta, Volpi, podkreślała, że sformułowane przez ruch referendalny oczekiwania były nie tylko nierealistyczne, ale wręcz tożsame z myśleniem życzeniowym. Już na samym początku marzenie o nowej ordynacji musi zostać skonfrontowane z układem sił podczas procesu legislacyjnego. Duże znaczenie mają również wspomniane już czynniki kontekstowe – m.in. struktura społeczna, ilość oraz głębokość linii podziałów istniejącą w społeczeństwie, stopień fragmentaryzacji systemu partyjnego i instytucjonalizacji partii, wzorzec ich interakcji oraz zachowanie wyborców. Skupiając się na analizie zachowań partii politycznych, można zauważyć, iż były one świetnie przygotowane do nowych warunków. System partyjny bardzo szybko stał się polem rywalizacji skoncentrowanych bloków – najpierw trzech, a w 1996 już tylko dwóch. W 2001 konkurujące ze sobą Unia (L’Unione) i Dom Wolności (Casa delle Liberta) zdobyły 89% głosów i 98 % mandatów w Izbie Deputowanych. Nie przewidziano jednak, że mandatami podzielą się nie dwa bloki, ale 17 różnej wielkości ugrupowań. Partie nauczyły się bowiem wykorzystywać słabości nowego systemu i konstruowały strategie tak, by przynosiły one jak najwięcej mandatów. W tym celu zawierały pragmatyczne umowy przedwyborcze umożliwiające powstanie dużych bloków. Na tej podstawie w 1996 r. Drzewo Oliwne oddało 11 nominacji w jednomanda- towych okręgach wyborczych partii Rifondazione Co- munista – komunizującemu odłamowi PDS-u. Dzięki temu RC zdobyła 10 mandatów. Mimo systemu więk- szościowego partie i kandydaci kierowali się logiką typową dla systemu proporcjonalnego. Siła central partyjnych nie uległa osłabieniu – nadal decydowały, kto ma być kandydatem w danym okręgu.

Okazało się jednak, że ordynacja większościowa nie jest dla Włoch „właściwa”. Walczący o nią w 1993 r. Silvio Berlusconi ponad 10 lat później zdecydował o powrocie systemu proporcjonalnego z premią większości głosów dla względnego zwycięzcy wyborów. Także Mario Segni nie zaprzestał działalności. Zorganizowane przez niego w 1999 i 2000 r. referenda dotyczące rzeczywistej reformy ordynacji nie cieszyły się jednak popularnością. Komentując ich wyniki, włoski politolog, Mario Volpi, podkreślał zmniejszenie się liczby osób popierających zmianę ordynacji na większościową: w 1993 r. było ich prawie 29 milionów, w 1999 r. było ich nieco ponad 21 milionów, a w 2000 r. niewiele ponad 11,5 miliona. Istotną rolę odegrało zmęczenie procesem reform. Niezaprzeczalny jest również sceptycyzm spowodowany stosowaniem systemów przeważająco większościowych w odniesieniu do rozbieżności pomiędzy obietnicami a wynikami osiągniętymi w rzeczywistości.

Wnioski z lekcji

Stopniowe rozwiązywanie kryzysu państwa we Włoszech przełożyło się na spadek zainteresowania obywateli kwestią ordynacji. Podobną tendencję można zaobserwować w Polsce. Wydaje się, że wybory w 2005 r. i związana z nimi zmiana władzy rozwiały zagrożenie demokracji przepowiadane przez radykalnych zwolenników systemu większościowego. Czy możemy dziś uznać, że niebezpieczeństwo mitologizacji systemu większościowego zostało zażegnane? Ruch Obywatelski na rzecz JOW-ów pozostaje poza głównym nurtem życia publicznego, zaś przedstawiony przed zwycięskimi wyborami program Platformy Obywatelskiej nie zawierał propozycji zmiany ordynacji wyborczej.

Tymczasem na początku lutego 2008 r. pojawiły się zapowiedzi „rewolucji wyborczej”. Miałaby ona polegać na stworzeniu Kodeksu wyborczego, który zawierałby rozwiązania takie, jak kilkudniowe wybory czy możliwość głosowania przez pośrednika. Najważniejsza ma być zmiana formuły wyborczej na mieszaną – w części opartą na jednomandatowych okręgach wyborczych. „Może to jeszcze trochę potrwać, będę jak misjonarz przekonywał oponentów, także w obozie opozycji, też w obozie moim, by uwierzyli, że okręgi jednomandatowe to jest naprawdę coś dobrego” – zadeklarował premier Tusk. Konkretne argumenty nie padły. Podobnie w komentarzu Janusza Piechocińskiego, który w odpowiedzi na stwierdzenie Tuska mówił: „Premier, mówiąc o konstytucji [projekcie zmian wymaganych przy wprowa- dzeniu JOW-ów w Polsce – A.C.], zwracał się raczej do opinii publicznej niż do innych partii. Bo głosy w Sejmie są policzone”. Wypowiedzi te nie stanowią całości poglądów partii politycznych na sprawę ordynacji. Pokazują jednak pewną tendencję wiążącą się nie tylko z partykularnym podejściem polskich polityków do modyfikacji ordynacji, ale również z jej mitologizacją.

Stwierdzenie: „bo głosy w Sejmie są policzone” wskazuje, że każda z partii ma określone preferencje co do formuły wyborczej. Oczywiście można zastanawiać się czy w Polsce Platforma Obywatelska promowała ordynację większościową z powodu szacunku dla obywateli, własnych interesów czy też było to udane połączenie obu kwestii. Przypadek Włoch pokazał, że nie ma to żadnego znaczenia. W parlamencie każda partia popiera rozwiązanie, które uważa za lepsze. Problem w tym, że w aktualnej dyskusji nie wiadomo, dlaczego jest lepsze? Zamiast tego funkcjonują propozycje-hasła, których selekcja odbywa się poprzez odniesienie do aktualnej siły mandatów.

Latem 2006 r., gdy Prawo i Sprawiedliwość po- stanowiło zmienić ordynację samorządową, opozycję stać było jedynie na głosy wzywające do bojkotu. Nie było rzetelnej dyskusji dotyczącej szczegółów projektu, a także celów, które miał on wypełnić. Jednym z nich była chęć umożliwienia wejścia do władz samorządowych osób zasłużonych dla danego regionu. Nikt nie zapytał, a PiS niepytany nie wyjaśnił, czemu to ma służyć. Co oznacza „osoba zasłużona”? Czy na poziomie województwa, które ma ustalać strategię rozwoju dla wszystkich powiatów, warto promować osoby lub małe ugrupowania z pojedynczych powiatów czy też gmin? Podobnie jest z ordynacją wyborczą do parlamentu. Mitologizacja systemu większościowego zakłada wyższość modelu reprezentacji wyborców z danego okręgu nad reprezentacją narodu. Czy rzeczywiście taki model reprezentacji jest lepszy? Może zamiast posła, który będzie dbał o własny region, Polacy wolą tego, dzięki któremu będą mogli czuć się równie dobrze w swoim mieście, jak i podczas podróży po kraju. Podobnie jest z efektywnością rządu. Czy zależy nam na szybkości podejmowanych decyzji, czy na ich akceptacji przez wszystkie zainteresowane środowiska? Choć praktyka mówi co innego, do zmiany ordynacji wyborczej nie powinno wystarczać przekonanie premiera, że dany model jest „naprawdę dobry”. Czy w związku z tym okręgi wielomandatowe są „naprawdę złe”?

Diether Nohlen twierdzi, że „kryterium oceny systemu wyborczego zawiera się w tym, na ile spełnia on specyficzne oczekiwania systemu demokratycznego” (9). Dlatego też warto, by dyskusja o ordynacji była poprzedzona ustaleniem owych „specyficznych oczekiwań”. Jeśli więc jednomandatowe okręgi mają być dobre, to z jakiego względu? Brak odpowiedzi powoduje, że zaczynamy operować sloganami albo w dyskusji pojawiają się argumenty o mocy imperatywu. Tymczasem dzisiejsza sytuacja polityczna jest odmienna od tej, którą w Apelu o nową ordynację wyborczą odtworzyli polscy intelektualiści. Partia odpowiedzialna za ówczesny kryzys w ostatnich wyborach zdobyła 13% głosów, a jej lider znalazł się w politycznym niebycie. Nastąpiła alternacja władzy, możliwe było stworzenie większościowych koalicji. Mimo że ordynacja nie została zmieniona, kryzys wydaje się zażegnany. Czas pokazał, jak bardzo mylili się zwolennicy systemu większościowego, którzy ulegli pokusie mitologizacji. Pozostaje mieć nadzieję, że jeśli kodeks wyborczy ujrzy światło dzienne, nie będzie on prostym ponowieniem propozycji z 2004 r., ale odzwierciedleniem obecnych problemów związanych z system wyborczym oraz uzasadnioną propozycją ich rozwiązania. Innymi słowy, nie będzie wyrazem przywiązania do konkretnych metod, ale refleksją nad tym, czego od ordynacji oczekujemy.

Przypisy:

1. Chodzi o projekt grupy posłów OKP z 12 lipca 1990 r. (druk sejmowy nr 462), który zakładał wprowadzenie mieszanego systemu wyborczego.
2. Cytaty pochodzą z tekstu Apelu opublikowanego, [w:] Otwarta Księga. O jednomandatowe okręgi wyborcze, Romuald Lazarowicz, Jerzy Przystawa, Wydawnictwo SPES, Wrocław 1999, s. 227-228.
3. Pełny tekst Apelu oraz listę sygnatariuszy można znaleźć w Archiwum Prasowym „Rzeczpospolitej” – data wydania – 15.03.03.
4. Por. Roman Graczyk, „Respublica Nowa” (nr 4/2004).
5. Program „4xTAK dla Polski” Platformy Obywatelskiej, s. 20-21.
6. Program „4xTAK dla Polski” Platformy Obywatelskiej, s. 20-21.
7. http://www.jow.org.pl/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=79&Itemid=59 , [dostęp 29.06.2008.]
9. Ibidem, s. 59.

Artur  Celiński

Szef zespołu DNA Miasta, członek redakcji Magazynu Miasta i wiceprezes Fundacji Res Publica. Politolog. Inicjator i członek Zespołu ds. Miejskich Polityk Kulturalnych działającego przy Narodowym Centrum Kultury. Miejski aktywista - członek Kongresu Ruchów Miejskich. Ekspert od polityki kulturalnej i znaczenia kultury dla rozwoju miast. Promotor innowacji w zarządzaniu politykami publicznymi i wprowadzaniu narzędzi dialogu obywatelskiego.