Efektywność sądownictwa w świetle badań postlegislacyjnych

Rzeczywistość prawna dostarcza przykładów naruszenia gwarancji prawa do sądu, czego wymiernym dowodem są orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach polskich. Dyskusja nad tymi problemami dostarcza nowego określenia – „sąd efektywny”. Wiele ciekawych przemyśleń na ten temat dostarczać mogą badania postlegislacyjne, których prowadzenie nie jest póki co nawykiem ustawodawcy.

Brakujące ogniwo procesu legislacyjnego

Badania postlegislacyjne – nastawione na ustalenie, jak sprawdzają się w praktyce nowe rozwiązania – w państwach o wysokim poziomie kultury prawnej stanowią immanentny element procesu stanowienia prawa. W Polsce nie można mówić o ich scentralizowanym modelu. Brak jest jednej instytucji odpowiedzialnej za kumulację tej wiedzy i prowadzenie badań. Różne organy i ciała działające przy instytucjach publicznych, organizacjach pozarządowych prowadzą takie badania w postaci studiów, raportów i analiz.

W Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w 2010 r. powołany został Program „Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości”, którego jednym z zadań jest prowadzenie takich badań, dotyczących wybranych reform wymiaru sprawiedliwości z perspektywy co najmniej 1 roku funkcjonowania. Analizy te dotyczyły skargi na przewlekłość, e-sądu, pozwów grupowych, delegowania sędziów do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości, dozoru elektronicznego, menedżerów w sądach. Ścisłe powiązanie tematów badań postlegislacyjnych z funkcjonowaniem sądownictwa pozwala na sformułowanie kilku interesujących przemyśleń na temat problemu efektywności wymiaru sprawiedliwości.

 „Celem projektowanej regulacji jest… i zostanie osiągnięty poprzez…”

W tym krótkim sformułowaniu wyrażają się zasadnicze i najczęstsze błędy popełniane przy przygotowywaniu reform wymiaru sprawiedliwości, które potem rzutują na efektywność reformy. Problemy z należytą oceną skutków regulacji i projektowaniem mechanizmów wdrażania reformy podnoszone są przy okazji praktycznie każdej dyskusji na temat kondycji procesu legislacyjnego. Na etapie planowania i prowadzenia procesu legislacyjnego projektodawcy do uzasadnienia proponowanych rozwiązań, w tym sporządzania OSR-ów (oceny skutków regulacji) podchodzą ciągle w sposób bardzo dowolny, nazbyt optymistyczny, bądź też zbyt pobieżny. To zasadniczy błąd, gdyż już wadliwa jakość oceny spodziewanych rezultatów daje powody do kontestowania konieczności i zasadności zmian.

Opracowanie mechanizmu wdrażania to z kolei problem, który traktowany jest jak przysłowiowy „gorący kartofel”, gdyż odpowiedzialność za efekty funkcjonowania regulacji zazwyczaj w ostatecznym rozrachunku ponoszą nie projektodawcy, ale adresaci zmian. Ci pierwsi często na etapie tworzenia i uchwalania regulacji dbają jedynie o zapewnienie jakiegokolwiek vacatio legis, które da cień szansy na podjęcie działań wdrażających. A przecież nie o to chodzi. O efektywności należy poważnie myśleć już na etapie planowania i projektowania regulacji. Rzetelne sporządzenie OSR-u i mechanizmu wdrożenia reformy stanowić powinno nawyk ustawodawczy. Tak jednak nie jest, bo ciągle w tym zakresie pokutuje przekonanie, że do osiągnięcia zamierzonego efektu wystarczy ogłoszenie nowej regulacji w oficjalnym publikatorze, a adresat już w oparciu o swoje możliwości intelektualne i organizacyjne „nakręci” mechanizm reformy.

To założenie – bardzo optymistyczne i wygodne – należy wyplenić. Więcej miejsca należy poświęcić na szukanie w różnych środowiskach „sojuszników reformy”. Nie zawsze bowiem wdrożenie wymaga wydumanych i powodujących dużych obciążeń działań. Czasem wystarczyłoby umiejętnie podzielenie zadań wdrażających pomiędzy różnymi adresatami reform, jak i przedstawicielami strony społecznej.

Wskazane byłoby również położenie większego nacisku na terminowe wdrażanie reformy. Szczególnie ważne, by projekty aktów wykonawczych przedstawiane były z odpowiednim wyprzedzeniem, przez co nie było by konieczności pracy „pod presją czasu” i możliwa byłaby merytoryczna dyskusja nad przedłożonymi propozycjami. Z tego typu sytuacją mamy do czynienia ostatnio z rozporządzeniami dotyczącymi tzw. ocen okresowych sędziów oraz wymogów stawianych przed dyrektorami sądów. Zmienić należało by też podejście do wprowadzania rozwiązań legislacyjnych „na próbę” , które uchylane byłyby po pewnym okresie obowiązywania, w sytuacji nie spełnienia zamierzonych celów, niskiej efektywności regulacji.

Artur  Pietryka

Artur Pietryka jest aplikantem adwokackim, koordynatorem Programu Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości działającego w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.