Prokuratura wciąż na rozdrożu

Prokuratura od wielu lat jest przedmiotem reform, które budzą nieustające emocje. Wśród nich niewątpliwie najszerzej komentowaną jest rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Należy jednak pamiętać, że jest ono jedynie elementem szerszych przemian tej instytucji. Przemiany te, choć zachodzą już od wielu lat, wciąż nie mają wyraźnie określonego kierunku.

Punktem wyjścia reform prokuratury od początku transformacji ustrojowej w Polsce był oczywiście jej model odziedziczony po poprzednim systemie. Opierał się on na typowych rozwiązaniach sowieckich, co oznacza, że zadania prokuratury były ujmowane bardzo szeroko. Stawała się ona przez to jednym z najważniejszych i jednocześnie najgroźniejszych w stosunku do obywateli organów państwa.

Charakterystyczne dla tego modelu jest określenie podstawowego zadania prokuratury jako strzeżenia praworządności. Tak stanowi obowiązujący wciąż art. 2 ustawy o prokuraturze, według którego „Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw”. Strzeżenie praworządności nie może być zatem utożsamiane jedynie z czuwaniem nad ściganiem przestępstw realizowanym przez udział prokuratorów w postępowaniu karnym, ani z kontrolą legalności działań w innych sferach, co jest realizowane przez ich udział w innych postępowaniach sądowych i administracyjnych.

Można powiedzieć, że zachodzące w ostatnich latach przemiany prokuratury na pewno polegają na zmniejszaniu jej omnipotencji w drodze kolejnych cząstkowych reform. W ten sposób należy interpretować takie m.in. zmiany jak odebranie prokuratorom decyzji w zakresie stosowania tymczasowego aresztowania i przekazanie ich sądom, czy też rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Zawód prokuratora niewątpliwie przesunął się dzięki temu na skali niezależności zawodów prawniczych.

Zdaje się również, że prokuratura zmierza coraz bardziej w kierunku wyspecjalizowanego w dziedzinie prawa karnego organu ochrony prawnej. Jednakże ostatecznym zamknięciem tego procesu byłoby dopiero zrezygnowanie z określenia jej podstawowego zadania jako strzeżenia praworządności oraz odebranie wszelkich uprawnień niezwiązanych z ściganiem przestępstw. Niestety wciąż pozostawiłoby to otwartym kwestie umiejscowienia prokuratury w strukturze państwa, jak i jej wewnętrznej organizacji.

Status i organizacja prokuratury

Choć istnieje zgoda co do tego, że prokuratura powinna być wyspecjalizowanym w prawie karnym organem ochrony prawnej, to brak już konsensu, co do jej umiejscowienia w strukturze państwa. Problem ten dotyczy przede wszystkim pozycji prokuratury w ramach podziału władz. W państwach europejskich raczej nie jest spotykany model, w którym byłaby ona zależna od władzy ustawodawczej. Bardziej problematyczne jest jej umiejscowienie w stosunku do władzy wykonawczej i sądowniczej. Pierwsze rozwiązanie z reguły bliższe jest dyskursowi politycznemu, w którym dominuje argument o konieczności zachowania wpływu rządu na politykę karną. Drugie natomiast zazwyczaj prezentują środowiska prawnicze.

Podkreśla się przy tym, że „Jest zasadą, że tam, gdzie prokuratorzy są niezależni od władzy wykonawczej, stanowią oni część jednego korpusu z przedstawicielami władzy sądowniczej” (A. Siemaszko) lub też, że „zadania sądów i prokuratury przylegają do siebie”, oraz że należy dążyć do „pewnego ‘usądowienia’ prokuratury, które wyrażać się będzie w stworzeniu magistratury, korpusu sądowo-prokuratorskiego” (S. Waltoś).

Przyjęcie, że prokuratura jest częścią jednej z władz wpływa, ale nie przesądza jeszcze całkowicie kwestii niezależności prokuratury. Co do zasady jej „usądowienie” będzie oznaczać niezależność zarówno całej instytucji, jak i niezależność poszczególnych prokuratorów w jej ramach. Natomiast model podporządkowania władzy wykonawczej bliższy będzie zasadzie podległości i odpowiedzialności prokuratury przez organami władzy wykonawczej, np. Ministrem Sprawiedliwości oraz jej wewnętrznemu zorganizowaniu na zasadzie hierarchicznej.

Brak rozstrzygnięcia co do statusu prokuratury w Polsce przekłada się na brak konsekwencji w sferze jej wewnętrznej organizacji. Tradycyjnie mówi się tu oparciu jej o dwie powyższe zasady jednocześnie, tj. niezależności i hierarchiczności. Ich realizacja w praktyce jest jednak niezmiernie trudna, ponieważ wzmocnienie prokuratorskiej niezależności odbywa się kosztem hierarchicznej podległości. To z kolei rodzi problemy w zakresie zarządzania prokuraturą jako instytucją.

Kluczowe pytanie dotyczące organizacji prokuratury w jej modelu sądowym brzmi więc następująco: jakie rozwiązania powinny zastąpić zasadę hierarchiczności, aby prokuratorska niezależność funkcjonowała we właściwy sposób i nie doprowadziła do paraliżu instytucji?

Środki zaradcze – odpowiedzialność i nadzór

Wydaje się, że obecnie w dyskusjach wskazuje się dwa takie rozwiązania. Po pierwsze, należy uczynić prokuratorów odpowiedzialnymi za prowadzenie poszczególnych spraw od początku do końca, a więc od postępowania przygotowawczego po postępowanie jurysdykcyjne we wszystkich instancjach. Technicznie postulat ten określa się z reguły jako tzw. obowiązkowy referat prokuratorski.

Po drugie, jako niezbędne wskazuje się również wzmocnienie instrumentów nadzorczych nad prokuratorami, które miałyby zastąpić relacje służbowej podległości. Stanowiłyby one gwarancję, że niezależny prokurator prowadzący sprawę na wszystkich etapach postępowania nie nadużyje władzy i jednocześnie będzie prowadził je w sposób sprawny.

Skuteczność tych rozwiązań może okazać się jednak problematyczna. Należy bowiem pamiętać, że nacisk na sprawność postępowań przygotowawczych jest silny już dziś. Jego konsekwencją jest jednak zwiększenie roli statystyki w zarządzaniu prokuraturą i rozrost biurokracji sprawowanej przez prokuratorów niewykonujących bezpośrednio czynności procesowych.

Dochodzi tu jednak do przyjęcia błędnej perspektywy, ponieważ sprawność postępowania to nie wyłącznie kwestia kosztów, ale wartości, które w pracy prokuratorów są najważniejsze. Sprawne postępowania mają ostatecznie służyć sprawiedliwości, a więc być nakierowane na ochronę jednostki – zarówno podejrzanego i oskarżonego, dla którego same zarzuty z reguły będą poważnym problemem życiowym, szczególnie połączone z tymczasowym aresztowaniem, jak i pokrzywdzonego, który co do zasady oczekuje wyrównania jego krzywd przez wymiar sprawiedliwości. Brak sprawności postępowania, jego długotrwałość, czasem nawet do momentu przedawnienia, są zaprzeczeniem tych wartości.

Istotne jest więc, aby ochrona jednostki znajdowała się w sferze zainteresowania prokuratury, a prokuratorów cechowało poczucie moralnej za nią odpowiedzialności. Źle działająca prokuratura może być bowiem dla niej zagrożeniem. Tak działo się, gdy prokuratura znajdowała się pod politycznym nadzorem. Nie zawsze musiało to nawet oznaczać bezpośrednią ingerencję w postępowania, czy formułowanie politycznych życzeń czy zamówień. Wydaje się, że w wielu przypadkach wystarczyła zależność ścieżki awansu danego prokuratora od oceny politycznej, przez co mógł on tego typu życzenia antycypować.

Obecnie, w warunkach rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, nadzór polityczny zdaje się nie być problemem. Jednakże mechanizm pozostał podobny. Różnica polega na tym, iż obecnie kryterium oceny jest statystyka. Spycha ona poczucie odpowiedzialności prokuratorów za jednostkę na dalszy plan i powoduje prowadzenie spraw w sposób zmierzający do „sukcesów statystycznych”. Można wręcz powiedzieć, że w ostatnich latach nastąpiło w prokuraturze zastąpienie nadzoru politycznego nadzorem statystycznym.

Należy przypuszczać, że negatywne konsekwencje powyższego stanu zostałyby jedynie wzmocnione przez zwiększenie władzy poszczególnych prokuratorów nad sprawami. Sytuacja, w której ten sam prokurator prowadzi postępowanie przygotowawcze, następnie ocenia jego wyniki podejmując decyzję o skierowaniu do sądu aktu oskarżenia, broni owego oskarżenia w sądzie, a następnie podejmuje decyzje o ewentualnym wniesieniu środka odwoławczego mogłaby – w połączeniu z presją statystyczną – doprowadzić do silnej motywacji w kierunku odchodzenia prokuratora od obiektywnej oceny sprawy, w szczególności im więcej jej etapów ma on już za sobą.

Środki zaradcze – podział ról i radykalna reforma

Dlatego też wydaje się, że reforma prokuratury powinna zmierzać w kierunku modelu sądowego, ale w sposób radykalny i konsekwentny. Oznacza to przede wszystkim konieczność rozdzielenia instytucjonalnego trzech podstawowych ról, w których prokuratorzy obecnie występują: śledczego, oskarżyciela oraz nadzorującego innych prokuratorów. Są to role potencjalnie konfliktowe, ponieważ ich kumulacja może prowadzić do ograniczenia obiektywizmu. Dotyczy to przede wszystkim przechodzenia od jednej roli do drugiej, szczególnie od występowania w roli organu procesowego na etapie postępowania przygotowawczego do roli strony na etapie sądowym. Wiąże się to bowiem w gruncie rzeczy z koniecznością dokonania oceny własnej pracy.

W szczególności wydaje się, że rola śledczego z powodzeniem, choć zapewne nie od razu, mogłaby być wypełniana przez policję i inne wyspecjalizowane służby. Zarazem nadzór nad legalnością ich postępowania w toku gromadzenia dowodów również może zostać powierzony innemu niż prokuratura organowi. Z reguły wspomina się tu o możliwości wprowadzenia do prawa polskiego instytucji sędziego śledczego. Prokuraturze pozostałoby wówczas przygotowanie aktu oskarżenia i jego popieranie w procesie sądowym. Miałaby ona wówczas czysto sądowy charakter. Wydaje się, że byłoby to również w duchu wprowadzanej obecnie większej kontradyktoryjności procesu karnego.

Jednocześnie należy postulować, aby – wzorem adwokatury – nowa prokuratura będąca korpusem oskarżycieli została ustawowo zobowiązana do współdziałania w ochronie praw człowieka i obywatela. W ten sposób znalazłaby wyraz przeniesienie ciężaru zadań prokuratury z praworządności rozumianej jako formalna legalność na materialnie rozumianą ochronę prawa.

Model taki niewątpliwie nie jest możliwy do wprowadzenia w najbliższym czasie i nie wystarczą do jego realizacji zmiany ustawowe. Konieczne byłoby stopniowe wdrażanie nie tylko prokuratury, ale innych instytucji do działania w nowych warunkach, korzystania z innych umiejętności itp. Nie oznacza to jednak, że nie powinien być rozważany jako cel strategiczny, w perspektywie wielu dekad, jako istotny element budowania w Polsce państwa prawa.

Artykuł jest częścią debaty nt. reformy prokuratury. Zapraszamy do przeczytania pozostałych opinii:

1. Debata: Niedokończona reforma prokuratury?, Krzysztof J. Kaleta

2. Pożądany model prokuratury, Jacek Skała

3. Cztery lata po reformie prokuratury – próba bilansu zysków i strat, Barbara Grabowska

Paweł  Skuczyński

Dr Paweł Skuczyński jest pracownikiem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, prezesem fundacji Instytut Etyki Prawniczej, wydawcą serii Biblioteka Etyki Prawniczej. Specjalizuje się w etyce prawniczej oraz teorii i filozofii prawa.