Praktyczne Państwo: Czy Polska musi istnieć tylko teoretycznie?

Tworzenie nowego rządu to dobry moment, by zastanowić się nad funkcjonalnym układem instytucji państwa. Warto dokonać oceny istniejących resortów oraz rozważyć reformy, które poprawią skuteczność ich działania. Bez ich wprowadzenia nawet najmądrzejsi decydenci nie będą mieli szansy na realizowanie własnych pomysłów na rozwój Polski.

Do zakończenia kolejnej perspektywy finansowej UE czeka Polskę kilka kluczowych lat, które mają szansę zdefiniować jakość życia obywateli w najbliższych dekadach. Rząd musi podjąć próbę zmierzenia się z najważniejszymi wyzwaniami rozwojowymi. Jedną z recept na fantomowość i niesterowność państwa są praktyczne zmiany dotyczące administracji centralnej.

Jak jest?

Premier ma dużą swobodę w układaniu puzzli, jakimi są poszczególne działy administracji rządowej. Do dyspozycji ma konstytucyjnych członków rządu, kierujących poszczególnymi resortami, szereg instytucji, takich jak Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, oraz kilkadziesiąt agend (np. Urząd ds. Cudzoziemców) i urzędów centralnych (Agencja Rynku Rolnego, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Obsługuje je rzesza ludzi: ministrowie (obecnie 18), wiceministrowie (ponad 80) departamenty (dziś w około 370 jednostkach pracuje 14 tys. ludzi). W sumie w całej administracji rządowej pracuje przeszło 180 tys. osób.

Najwięcej urzędników zatrudnia Ministerstwo Finansów (1,9 tys.). Na podium w tej kategorii znajdują się jeszcze Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (1,8 tys.) oraz Ministerstwo Spraw Zagranicznych (1 tys.). Najmniejszymi resortami są Ministerstwo Sportu i Turystyki (około 200 osób), Kultury i Dziedzictwa Narodowego (około 300) i Edukacji Narodowej (także 300). Wszyscy oni poruszają się w ramach zasad ukształtowanych podczas reformy administracyjno-gospodarczej rządu Buzka, w tym wprowadzenia działów administracji rządowej.

Administracja dla rozwoju

Reorganizacja resortów nie jest niczym wyjątkowym i odbywa się na ogół za sprawą odpowiedzi na wyzwania danego czasu. Dzisiaj są nimi wyzwania rozwojowe Polski – pogłębiającą się luka demograficzna, skomplikowany system poboru danin publicznych czy mało produktywna i nieinnowacyjna gospodarka. Towarzyszą nam dwa założenia:

• We wprowadzaniu zmian lepiej sprawdzają się pozaadministracyjne zespoły projektowe. Urzędnicy skutecznie przygotowują ustawy, ale nie tworzą nowych idei i nie znajdują dla nich praktycznego zastosowania. To zadanie dla niezależnych think-tanków i eksperckich instytucji powiązanych z administracją. W ten sposób powstał, między innymi, projekt ustawy wprowadzający reformę zabezpieczenia społecznego, w ten sposób funkcjonował również zespół negocjujący wejście Polski do Unii Europejskiej.
• Newralgiczne dziedziny polityki państwa potrzebują swoich rzeczników. W krajach anglosaskich funkcjonuje pojęcie „cara”, urzędnika mianowanego do realizacji określonego zadania, jak wdrażanie polityki antynarkotykowej czy promowanie przedsiębiorczości. Menedżer w randze ministra lub wiceministra rozliczany bezpośrednio z wąsko określonego celu działa efektywniej niż szef megaresortu administrujący biurokratycznym molochem. Urzędnicy są lepiej zmotywowani i skuteczniejsi, gdy mają swobodę realizacji polityki w sprecyzowanym obszarze.

Oczywiście z wyzwaniami można mierzyć się na różne sposoby, jednak w każdym przypadku potrzebne jest narzędzie, które będzie umożliwiało sprawne realizowanie agendy. Poniżej subiektywna propozycja układu resortów, mogącego realizować cele rozwojowe państwa. Wiele z przedstawionych poniżej pomysłów funkcjonuje już w dyskusjach w gronach eksperckich, a niektóre również w debacie publicznej:

• Stworzenie osobnego Ministerstwa Energetyki poprzez wyłączenie kompetencji związanych z energetyką z Ministerstw Gospodarki, Skarbu Państwa i Środowiska. Ta istotna z perspektywy polskiego bezpieczeństwa branża powinna mieć własny resort (departamenty już istnieją) i czytelną agendę.
• Kolejną instytucją, której istnienie nie ma uzasadnienia, jest Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Ministrowi zajmującemu się tą dziedziną nie udało się znacząco zreformować szkolnictwa wyższego, dlatego uważamy, że za wszystkie kwestie związane z edukacją powinno odpowiadać Ministerstwo Zasobów Ludzkich (HR), które łączyłoby obecne kompetencje Ministerstw Edukacji, Pracy i Szkolnictwa Wyższego. W ten sposób środki wydawane na nauczanie i sposób programowania uczenia mogłyby lepiej odpowiadać na przyszłe potrzeby gospodarki.

• Stworzenie superresortu od HR wymagałoby jednak odłączenia spraw pracy od polityki społecznej (już dziś odłączonych formalnie, bo zajmują się nim dwa różne departamenty i dwaj różni wiceministrowie w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej). To, czego w przyszłości będziemy potrzebowali, to zintegrowanie działań pomocy społecznej z świadczeniami ochrony zdrowia w ramach opieki długoterminowej. Podobnie jak środowisko eksperckie, podkreślające rosnące znaczenie tzw. opieki koordynowanej, uważamy, że zasadnym jest utworzenie Ministerstwa Zdrowia i Pomocy Społecznej.

• Rozważając przyszły kształt systemu emerytalnego, jesteśmy za tym, by kompetencje związane z wszelkiego rodzaju rentami i świadczeniami przyznawanymi na zasadach ubezpieczeniowych były przeniesione do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Reforma ta powinna być powiązana ze zmianami składek społecznych, świadczeń i ich przyznawania, tak by zostały one uproszczone.

• Większe kompetencje ZUS mogłyby też oznaczać wchłonięcie przez tę instytucję KRUS, która powstała z początkiem 1991 r. jako element reformy ubezpieczeń rolniczych. Wyodrębnienie KRUS było uzasadniane potrzebą powiązania ubezpieczeń społecznych tej grupy z polityką rolną i szerszą reformą tego sektora. 25 lat później nie ma już takiej potrzeby. O ile niegdyś rolnictwo generowało jedną trzecią wartości dodanej w gospodarce, o tyle dzisiaj to tylko jedna setna.

• Spadające zatrudnienie w sektorze rolnym i jego małe znaczenie dla gospodarki skłania nas do tego, by włączyć kompetencje Ministerstwa Rolnictwa do Ministerstwa Gospodarki.

• Po tym, jak nadzór nad spółkami energetycznymi przeniesiony zostałby do Ministerstwa Energetyki, nadzór nad resztą spółek skarbu państwa przeszedłby do Ministerstwa Gospodarki. W obecnych warunkach Ministerstwo Skarbu Państwa pełni rolę zarządcy zasobami decydentów w spółkach, w związku z czym ewentualna zmiana naruszałaby interesy partii politycznych.

• Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie powinno zajmować się mniejszościami religijnymi i etnicznymi – powinny to być kompetencje Ministerstwa Kultury. Natomiast nadzór nad służbą cywilną (obecnie będący w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) powinien przejść do resortu zajmującego się reformą administracji, który później mógłby zostać włączony do innego ministerstwa. Dlatego MAiC w obecnej formie nie powinno istnieć. Nowe Ministerstwo Reformy Administracji miałoby tylko jeden cel i określony czas istnienia – stworzenie nowej administracji publicznej i podniesienie rangi tego ważnego z perspektywy zarządzania państwem obszaru.

• Sprawy związane z nauką (ale nie dydaktyką) i dysponowaniem środków dla uczelni oraz sektora B+R powinny zostać powierzone Ministerstwu Cyfryzacji i Nauki – które byłoby resortem spraw innowacyjnych. Nadzór nad wpływowymi agendami MNiSW, takimi jak Narodowe Centrum Badań i Rozwoju czy Narodowe Centrum Nauki, powinien przejść właśnie do niego.

• Wielkim błędem było stworzenie megaresortu infrastruktury i rozwoju. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego stworzone przez PiS pełniło ważną rolę przy programowaniu wydatkowania środków unijnych. Te zadania były sprawnie realizowane w ostatnich latach, jednak bez strategicznej refleksji nad celem wydawania środków unijnych. Dodanie ministerstwu zadań związanych z infrastrukturą okazało się jednym z czynników uniemożliwiających długofalowe planowanie rozwoju państwa. Zasadnym jest więc powołanie Ministerstwa Strategii i Rozwoju (na kształt zlikwidowanego w 2006 r. Rządowego Centrum Studiów Strategicznych) oraz Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa.
• Ministerstwo Strategii i Rozwoju powinno być miejscem poddanym polityce – od tego nie da się uciec i nie należy uciekać. Alternatywą jest powołanie niepolitycznego ciała z szefem wybieranym na kadencję, ale instytucja taka mogłaby zostać przesunięta na boczny tor, gdyby nie wpisywała się w politykę rządu[1]. Z tego też powodu ośrodek zajmujący się strategią i rozwojem musi mieć mocne umocowanie polityczne.

• Ministerstwa Finansów, Spraw Zagranicznych i Obrony Narodowej powinny podjąć próbę zredukowania zatrudnienia. To cel trudny do osiągnięcia, ale część pracowników tych instytucji mogłoby przejść do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w której z kolei pracuje zbyt mało analityków i osób zajmujących się kontrolą innych resortów. W ten sposób poprawiłby się nadzór nad realizacją programu rządu przez resorty. Bez koordynacji i nadzoru nie da się w Polsce stworzyć horyzontalnego podejścia do tworzenia polityki.
• Ministerstwo Spraw Zagranicznych powinno przekazać Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego nadzór nad Instytutami Polskimi. Ponadto powinno mieć osobną i wydzieloną linię budżetową na pomoc rozwojową, o którą nie trzeba byłoby walczyć z Ministrem Finansów.

• Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinno mocniej scalić lub lepiej wyodrębnić kompetencje niektórych z istniejących instytucji kultury (Narodowy Instytut Audiowizualny, Narodowe Centrum Kultury, Instytut Adama Mickiewicza etc.). Do zadań Ministerstwa Kultury powinno też należeć zajmowanie się mniejszościami etnicznymi i sprawami Kościoła. To sfera naszej cywilizacji i dziedzictwa, a nie działania służb mundurowych.

• Ministerstwo Sportu i Turystyki powinno zostać zlikwidowane. Działy związane z nadzorem nad sportem (jako biznesem) i branżą turystyczną mogłyby z powodzeniem zostać przeniesione do Ministerstwa Gospodarki, a sprawy związane z edukacją sportową do Ministerstwa Edukacji Narodowej lub Ministerstwa Zdrowia.
• Debata publiczna wokół imigracji ekonomicznej do Polski i Europy z krajów Bliskiego Wschodu, a także rosnąca polska diaspora w krajach Europy Zachodniej, nierozwiązany problem z Polakami na Wschodzie, a także wyzwania demograficzne Polski powodują, że zastanawiamy się nad powołaniem Ministerstwa Imigracji – jako resortu zadaniowego opartego na obecnej strukturze Urzędu ds. Cudzoziemców, Rady ds. Uchodźców przy Premierze, a także Departamencie Migracji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.

Tekst w całości zostanie opublikowany w magazynie Res Publica Nowa (3/2015). W ramach cyklu #PraktycznePaństwo ukażą się również rozmowy z praktykami administracji: Pawłem Bochniarzem, Zbigniewem Derdziukiem, Janem Marią Rokitą i Pawłem Wojciechowskim.

Maciej  Kuziemski