Bojańczyk: Podatki, albo jak nie robić referendum

W debacie publicznej nad niedzielnym referendum na pierwszy plan wysunęły się sprawy JOW-ów i finansowania partii politycznych. Z niewiadomych powodów najrzadziej w dyskusjach referendalnych pojawiał się temat trzeciego pytania, czyli pytania „podatkowego”. Tymczasem to właśnie ono budzi najwięcej kontrowersji. Jest wręcz klinicznym przykładem tego, w jaki sposób nie należy używać instytucji referendum. O wadach trzeciego pytania możn aby mówić długo. Spójrzmy na trzy z nich, chyba najistotniejsze.

Pierwsza wada ma charakter zupełnie zasadniczy, bo konstytucyjny. Referendum ma swoją żelazną logikę, wyznaczoną przede wszystkim przez przepisy ustawy zasadniczej określające reguły jego przeprowadzania (art. 125 konstytucji). Skoro zarządzenie referendum stanowi odstępstwo od zasady demokracji pośredniej na rzecz demokracji bezpośredniej, to także wynik referendum (rzecz jasna przy spełnieniu innych warunków przewidzianych przez prawo, w naszym systemie prawnym jest to przede wszystkim kryterium frekwencji – dla ważności referendum musi w nim wziąć udział co najmniej połowa uprawnionych do głosowania) powinien mieć bezpośrednie przełożenie na ustawodawstwo. I tak też sprawę tę rozwiązało prawo: przy wymaganej przez konstytucję frekwencji wynik referendum jest wiążący dla ustawodawcy. To sprawa oczywista. W innym wypadku cedowanie pewnej decyzji bezpośrednio na suwerena nie miałoby najmniejszego sensu, skoro legislatywa mogłaby to rozstrzygnięcie zlekceważyć i robić w zakresie spraw poddanych referendum co chce i jak chce. Referendum ma więc sens jedynie przy właściwym skonfigurowaniu dynamiki procesu legislacyjnego i referendalnego.

Najpierw należy co do danej sprawy przeprowadzić referendum, a dopiero potem – oczywiście uwzględniając jego wynik (i to nawet wówczas, gdy ten nie ma charakteru wiążącego, a jedynie konsultacyjny) – przyjmować w parlamencie określone rozwiązania prawne. Nigdy odwrotnie. Tymczasem postawienie trzeciego pytania referendalnego jest akademickim przykładem naruszenia logiki procesu referendalnego i wywrócenia jej do góry nogami. Już bowiem w ubiegłym roku prezydent zgłosił do laski marszałkowskiej projekt obejmujący dokładnie to samo zagadnienie, o które teraz postanowił zapytać obywateli. Nie chodzi tu tylko o to, że jest to niepoważne (po co pytać społeczeństwo o coś, co do czego nie ma się samemu najmniejszych wątpliwości), ale jest sprzeczne z konstytucyjną logiką referendum.

Jednoczesne uruchomienie procesu referendalnego i legislacyjnego jest niebezpieczne również z innej przyczyny. Może doprowadzić do skutków groźnych dla porządku prawnego w wypadku innego rozstrzygnięcia danej kwestii w referendum i innego rozstrzygnięcia tej samej kwestii w toczącym się równolegle postępowaniu legislacyjnym. Takie ryzyko dziś istnieje. W sierpniu (po różnych perypetiach w toku procesu legislacyjnego) parlament przegłosował nowelizację ordynacji podatkowej wprowadzającą do prawa zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do prawa na korzyść podatnika. Teraz o innym ujęciu tej samej zasady będzie decydował suweren w referendum. Nawet jeżeli nie zostanie osiągnięta wymagana przez konstytucję frekwencja referendalna, to i tak powstanie pytanie o to, co zrobić z odpowiedzią implikującą konieczność wprowadzenia innego ujęcia (tego z prezydenckiego postanowienia referendalnego) przepisu normującego zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika.

Drugi mankament podatkowego pytania referendalnego ma również wymiar konstytucyjny i jest równie istotny. Nie mówi się o tym wprawdzie wprost w ustawie zasadniczej, ale referendum z samej swojej istoty powinno dotyczyć kwestii spornych, dzielących społeczeństwo. Tymczasem zagadnienie dyrektywy określającej zasady kuchni pracy prawniczej (metoda interpretacji tekstu prawnego) nie tylko nie odpowiada konstytucyjnemu warunkowi organizowania referendum ogólnokrajowego tylko w sprawach „o szczególnym znaczeniu dla państwa” (to raczej sprawa o charakterze technicznoprawnym, warsztatowym), ale nie jest to sprawa sporna. Nigdy bowiem nie twierdzono, że nie dające się usunąć wątpliwości co do interpretacji ustawy w postępowaniach podatkowych należy rozstrzygać na niekorzyść podatników. Także z tego powodu ta właśnie sprawa podatkowa nie powinna być przedmiotem pytania referendalnego.

I wreszcie rzecz bodajże najistotniejsza, całkowicie dyskwalifikująca trzecie pytanie referendalne. Każdy przypadek rozstrzygania w postępowaniu podatkowym (zresztą w ogóle w każdym postępowaniu prawnym) wymaga dokonania minimalnej interpretacji tekstu prawnego. To chleb powszedni w pracy każdego podmiotu stosującego prawo: niezależnie od tego, czy jest nim urzędnik aparatu skarbowego, czy sędzia kontrolujący postępowanie administracyjne. Wątpliwości co do znaczenia tekstu prawnego są naturalną wypadkową niejednoznaczności i niedoskonałości ustawy z jednej strony, a z drugiej – braku dostatecznej precyzji materiału semantycznego (języka), którym posługuje się prawodawca. W tym sensie także wątpliwości co do prawa są powszednim zmaganiem każdego stosującego prawo. Ale setki lat jurysprudencji wytworzyły całą (niekiedy bardzo misterną) siatkę reguł interpretacyjnych tekstu prawnego, które pozwalają na eliminację zdecydowanej większości spośród wyłaniających się w procesie wykładni wątpliwości. Dopiero gdy interpretator dojdzie do takiego beznadziejnego punktu (występującego zresztą raczej w umysłach teoretyków, niż realnej praktyce prawnej), że nie jest w stanie posunąć się o krok dalej na ścieżce wykładni i nie może rozstrzygnąć wyłaniających się wątpliwości przy użyciu wspomnianych dyrektyw interpretacyjnych – dopiero wtedy może sięgnąć po regułę systemową, nakazującą mu rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (co zresztą potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego).

Tymczasem w trzecim pytaniu referendalnym prezydent postanowił zapytać o potrzebę wprowadzenia reguły rozstrzygania na korzyść podatnika wszelkich wątpliwości co do interpretacji tekstu prawnego (a więc także tych, które dziś daje się usunąć odwołując się do innych metod wykładni niż wykładnia językowa). Nie chodzi więc tylko o to, że prezydent pyta o zupełnie inną postać zasady in dubio pro tributario, niż ta, którą wcześniej sam zaproponował we własnej inicjatywie legislacyjnej, ale – przede wszystkim – o to, że wprowadzenie zasady rozstrzygania wszystkich wątpliwości co do prawa na korzyść podatnika będzie się równało odrzuceniu całego dorobku zachodniej jurysprudencji na rzecz wielce sprymitywizowanej dyrektywy nakazującej wątpliwości co do prawa usuwać w każdym przypadku przez ich rozstrzyganie na korzyść podatnika. Nie tylko dziwny to pomysł, ale nie mający wiele wspólnego ze sprawiedliwością, w tym sprawiedliwością ekonomiczną. Pozytywna odpowiedź na trzecie pytanie referendalne, sformułowane w naprawdę kuriozalny sposób (a takiej odpowiedzi należy się spodziewać, niezależnie od frekwencji w referendum) może doprowadzić do przekształcenia postępowania podatkowego w karykaturę postępowania prawnego.

Antoni Bojańczyk – prawnik, dr hab. Profesor na Wydziale Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalizuje się w prawie karnym.

fot. AgriLife Today / cc flickr.com

Czytaj najnowsze wydania Res Publiki: o wychowaniu do innowacyjności, o potrzebie mocy i o miejskiej wspólnocie. Wszystkie dostępne na stronie naszej księgarni

Antoni  Bojańczyk

• Antoni Bojańczyk
• prawo
• referendum
• system podatkowy