DUDEK: Lekcja z decentralizacji III RP

Rozważając najnowszą tradycję decentralizacyjną i wniosków z niej płynących, warto najpierw spojrzeć na długą historię Polski.

Urok centralizacji

Niewątpliwe myśląc o państwie silnie zdecentralizowanym, mamy na uwadze przede wszystkim I Rzeczpospolitą i jej przykry finał – upadek państwa pod koniec XVIII wieku. Można by potraktować to jako przestrogę przed daleko idącą decentralizacją, trzeba jednak pamiętać, że w poszczególnych epokach podobne modele ustrojowe spełniają różną rolę.

Wiek osiemnasty to narodziny silnych, absolutystycznych monarchii, które w tamtym czasie rzeczywiście zapewniały rozwój państwom. Wówczas Polska poszła inną drogą. Kiedy zreflektowano się, że władza wykonawcza wymaga pewnej konsolidacji na poziomie centralnym, czego dowodem było uchwalenie Konstytucji 3 maja, było już za późno. Niemniej ta tradycja wymaga głębszej refleksji, ponieważ nie powinniśmy przekreślać intelektualnego dorobku Rzeczpospolitej szlacheckiej tylko z powodu smutnego końca tego państwa.

Pod zaborami pole do rzeczywistego działania było mocno ograniczone, choć można dyskutować o pozytywnych aspektach autonomii galicyjskiej, o tym, w jaki sposób w monarchii austro-węgierskiej mechanizmy decentralizacyjne zostały wdrożone w życie i pozwoliły tej wielonarodowej monarchii przez pewien czas funkcjonować.

W okresie międzywojennym ponownie doświadczenia decentralizacyjne nie były zbyt optymistyczne. Próby podjęcia tego problemu były nieliczne. Najważniejsze było przyznanie autonomii dla Śląska, której symbolem stał się sejm śląski. Trzeba jednak pamiętać, że był to klasyczny przykład tzw. asymetrycznej decentralizacji, wprowadzonej przede wszystkim pod presją konfliktu z Niemcami o Górny Śląsk. Międzywojnie to epoka, w której cały czas Polska żyje w cieniu potężnego problemu dotyczącego ułożenia relacji z mniejszościami narodowymi. W szczególności separatyzm ukraiński nie służył rozwojowi koncepcji decentralizacyjnych.

Przewrót majowy w 1926 roku definitywnie zakończył dyskusję o jakiejkolwiek sensownej samorządności. Rządy piłsudczyków były bowiem zaprzeczeniem tego, co moglibyśmy wiązać z tradycją decentralizacyjną. Oczywiście w myśli politycznej opozycji antysanacyjnej można odnaleźć wiele wątków postulujących rozwój samorządów. Takie idee były obecne przede wszystkim w szeregach PPS, Stronnictwie Pracy czy w większości ugrupowań chłopskich. Jednak ich pomysły nie miały najmniejszych szans na realizację.

Po II wojnie światowej mamy do czynienia z epoką skrajnie zcentralizowanego państwa komunistycznego. Myślenie o samorządzie staje się przejawem protestu wobec rządów PZPR. Wątki związane z rozwojem samorządu można znaleźć w koncepcjach różnych środowisk opozycyjnych w drugiej połowie lat 70. Okres Solidarności to już pełen rozkwit myślenia o samorządności. Program Samorządnej Rzeczpospolitej, przyjęty w 1981 roku przez pierwszy zjazd Solidarności, jest wielkim głosem na rzecz decentralizacji kraju.

Decentralizacja w III RP

Wraz z nadejściem 1989 roku i upadkiem rządów komunistycznych Polacy po raz pierwszy od XVIII wieku otrzymali realną szansę na dokonanie decentralizacji kraju. W dużym stopniu udało się to wykorzystać.

W 1990 roku rząd Tadeusza Mazowieckiego przeprowadził pierwszą fazę reformy samorządowej – wprowadził samorząd gminny. Kiedy prześledzi się szczegóły tej reformy, widać, gdzie pojawił się największy sprzeciw. Oficjalnie nikt nie protestował przeciwko rozwojowi samorządności, ale kiedy doszło do dyskusji o szczegółach, najmocniej stawiano opór w Urzędzie Rady Ministrów. Urzędował tam m.in. sekretarz stanu Jerzy Kołodziejski, któremu podlegała cała administracja rządowa. Bardzo sprawnie kierował on całym ruchem blokowania budowy samorządów. Argumentował, że przyznanie zbyt wielu uprawnień społeczności lokalnej zrodzi różnego rodzaje patologie. Uważał, że można dać jej samorządność, ale musi istnieć silny nadzór ze strony administracji rządowej. Ten argument jest bardzo istotny, ponieważ będzie wracał także przy współczesnych dyskusjach o decentralizacji.

Kluczowy jest jednak sposób funkcjonowania owego mechanizmu kontrolnego. Można sobie wyobrazić, że będzie sprzyjał rozwojowi samorządności, na przykład poprzez wzmacnianie mediów lokalnych, ale można też wyobrazić sobie, że każda decyzja finansowa samorządu gminnego musi być zatwierdzana przez nadzór urzędów wojewódzkich. Właśnie takie rozwiązanie próbował wprowadzić w 1990 roku minister Kołodziejski, na szczęście bez skutku. Gdyby to rozwiązanie weszło w życie, samorząd w Polsce w ogóle by się nie rozwinął.

Decentralizacja nie może zaistnieć bez zmian w finansowaniu samorządów

Decentralizację finansów podaję jako przykład tego, co powinno być przedmiotem głębszej refleksji na temat problemów, które z pewnością wystąpią przy próbie pogłębienia procesu decentralizacji Polski. Trzeba go bowiem zaczynać właśnie od poziomu finansowego.

Kwestie związane z pieniędzmi samorządów wróciły przy drugim etapie reformy samorządowej w 1999 roku, kiedy podniesiono samorząd ze szczebla gmin na szczebel wojewódzki. Wówczas nowe województwa otrzymały wiele zadań. Dziś, po 20 latach, samorządowcy bardzo często skarżą się na niewystarczające środki na realizację tych zadań lub ich brak. Ostatnio jest to szczególnie widoczne w kontekście zmian w szkolnictwie.

Zatem jeden z najważniejszych wniosków płynących z dotychczasowych doświadczeń budowania samorządności w III RP brzmi następująco: realna decentralizacja musi zacząć się od decentralizacji finansowej, czyli zapewnienia samorządom znacznie większych niż obecnie dochodów własnych, całkowicie niezależnych od decyzji władz w Warszawie. Bez tego fundamentu decentralizacja pozostanie fikcją.

Wystąpienie podczas konferencji Unus pro omnibus, omnes pro uno, która odbyła się 21 marca 2019 roku w Polskiej Akademii Nauk w Pałacu Staszica w Warszawie orgaznizowanej przez Inkubator Umowy Społecznej (www.zdecentralizowanaRP.pl)

Antoni Dudek – profesor nauk humanistycznych, kierownik Katedry Instytucji i Zachowań Politycznych w Instytucie Politologii Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Autor i współautor kilkunastu książek z zakresu historii Polski w XX wieku oraz dziejów polskiej myśli politycznej. Jesienią ukaże się jego książka Od Mazowieckiego do Suchockiej. Polskie rządy w latach 1989-1993.

Antoni  Dudek